1. Граждане вправе объединяться на добровольной основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов) и законодательством Российской Федерации.
2. Общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей вправе:
участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них;
проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти, а также информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, участвовать по просьбе потребителей в проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей;
распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей. Публикуемые общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) результаты сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг) не являются рекламой;
вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательным требованиям;
вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям, а также нарушающих права потребителей, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным регулирующим отношения в области защиты прав потребителей нормативным правовым актам Российской Федерации;
обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

Комментарий к статье 45

1. Законом N 171-ФЗ комментируемая статья изложена в новой редакции. Внесенные изменения направлены на уточнение некоторых положений, а также приведение содержания статьи в соответствие со статусом общественных объединений и законодательством о техническом регулировании.
В п. 1 уточнено, что общественные объединения потребителей осуществляют свою деятельность, прежде всего, в соответствии с их уставами. Эти документы, как известно, определяют цели, организационные и иные правила деятельности в соответствии с законодательством РФ.
Недостатком предыдущей редакции п. 1 была ссылка только на Федеральный закон "Об общественных объединениях", который является лишь одним из законов, регулирующих деятельность этих организаций. Поэтому новой редакцией предусмотрено, что их деятельность определяется совокупностью относящихся к ней актов законодательства РФ.
2. Пункт 2 определяет права общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), используемые исключительно для осуществления уставных целей.
2.1. Право участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам) еще раз подчеркивает позицию законодателя о необходимости разработки таких требований к указанным объектам. Объединения потребителей вправе разрабатывать эти требования, а также проекты законов, иных нормативных правовых актов в области защиты прав потребителей как самостоятельно, так и совместно с другими организациями. При этом, разумеется, указанные разработки должны осуществляться в соответствии с правилами, установленными для них законодательством. Поскольку общественные объединения потребителей не являются субъектами законодательной инициативы, они не вправе самостоятельно вносить проекты законов в Государственную Думу РФ. В этих целях они должны обратиться с соответствующей просьбой к одному из таких субъектов, определенных ст. 104 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 4 Закона).
2.2. В новой редакции абз. 3 п. 2 ст. 45 сохранено право общественных объединений потребителей проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), но оно дополнено новым предметом экспертизы: соответствие потребительских свойств товаров (работ, услуг) информации о них, заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями).
Содержание обязательной информации о потребительских свойствах товаров (работ, услуг) и способы ее доведения до потребителей определены в ст. 10 Закона. Указанная информация является одним из условий соответствующего договора, определяющих характеристику товара (работы, услуги). Поэтому несоответствие товара (работы, услуги) информации о нем является нарушением условий договора. Такой товар (работу, услугу) следует считать недоброкачественным, не соответствующим требованиям п. 1 ст. 4 Закона.
Словосочетание качества и безопасности товаров (работ, услуг) при определении предметов экспертизы может означать только определение соответствия экспертируемых объектов условиям договора и обязательным требованиям по безопасности, установленным в соответствии с законом. Но экспертиза качества - это экспертиза договорных потребительских свойств, вопрос о которой решен в упомянутом дополнении в абз. 3 п. 2. Поэтому в данном случае упоминание о качестве становится излишним, поскольку не несет никакой смысловой нагрузки.
При проведении экспертизы безопасности снова возникает вопрос о документах, устанавливающих требования к безопасности товаров (работ, услуг). Экспертиза должна проводиться в соответствии с процедурами и методами, утвержденными в установленном порядке.
Экспертиза может проводиться по просьбе потребителей или по инициативе самих объединений в целях осуществления уставных задач.
При рассмотрении споров в суде заключение экспертизы оценивается судом как одно из доказательств по делу в соответствии с правилами процессуального законодательства.
2.3. Общественным объединениям предоставлено право проводить проверки двух предметов: соблюдения прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей. В первом случае речь идет о проверке соблюдения прав потребителей, установленных Законом, во втором - о проверке соблюдения требований конкретных документов, утвержденных в соответствии со ст. ст. 26 и 38 Закона (см. комментарий к этим статьям). Объектами проверки могут быть организации и индивидуальные предприниматели, изготавливающие или продающие товары, их уполномоченные лица, импортеры товаров, а также производящие работы или оказывающие услуги потребителям. Закон не определяет порядок проведения проверок, лиц уполномоченных на их проведение, их права и ответственность. Представляется, что эти и другие вопросы должны быть решены в уставе общественного объединения в соответствии с законодательством РФ. Во всяком случае, проверяющие лица должны иметь необходимую квалификацию в соответствующей области и письменные полномочия общественного объединения, оформленные в соответствии с требованиями законодательства и устава.
В соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 г.) общественное объединение, прошедшее государственную регистрацию, приобретает права юридического лица и, следовательно, в случае необходимости вправе заключать договоры на проведение экспертиз и проверок со специализированными организациями или с отдельными специалистами, руководствуясь при этом нормами ГК РФ по всем необходимым вопросам.
Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 837 "О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей" соответствующим федеральным органам исполнительной власти поручено:
принять меры по оказанию необходимой помощи общественным организациям потребителей в части предоставления доступа к информации о результатах сертификации и экспертизы качества товаров (работ, услуг), проверок соблюдения прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания, порядка применения цен, а также к ведомственным нормативным актам и методическим материалам, необходимым для осуществления указанными организациями деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей;
привлекать представителей общественных организаций потребителей к работе по проверке соблюдения требований законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, санитарного законодательства, государственных стандартов и правил по проведению сертификации, к деятельности аттестационных комиссий по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, а также технических комитетов по стандартизации потребительских товаров (работ, услуг);
проводить по представлению общественных организаций потребителей испытания на соответствие требованиям безопасности товаров (работ, услуг) в подведомственных лабораториях с учетом их возможностей.
По результатам проверки составляется акт о выявленных нарушениях прав потребителей, в котором кроме установочных данных необходимо указать конкретные нарушения со ссылкой на соответствующую статью, пункт документа, которым предусмотрено нарушенное право, руководствуясь при этом полномочиями, предоставленными органам государственного контроля ст. 40 Закона. Только в этом случае соответствующие органы, которым будет направлен акт проверки, смогут принять необходимые меры.
В абз. 4 п. 2 ст. 45 наряду с правом общественных объединений потребителей проверять соблюдение прав потребителей предусмотрено право объединений участвовать по просьбе потребителей в проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей. В этой связи возникает ряд вопросов: что является предметом экспертизы, кто и зачем назначает ее проведение! Ответ на первый вопрос более или менее ясен: предметом экспертизы являются обнаруженные в результате проверки нарушения прав потребителей, не связанных с нарушением требований к товарам (работам, услугам). При обнаружении последних нарушений общественному объединению нет необходимости участвовать в проведении экспертизы, поскольку оно вправе проводить ее по собственному решению (абз. 3 п. 2 ст. 45). Общественное объединение может участвовать в проведении экспертизы по фактам нарушения других прав потребителей, если такая экспертиза проводится по решению государственных контролирующих органов либо контрагентами потребителя в соответствии с п. 5 ст. 18 Закона, где речь идет об экспертизе, проводимой продавцом (изготовителем), уполномоченным лицом, импортером в случае спора о причинах возникновения недостатков товара.
Вместе с тем не совсем ясно какие вопросы можно поставить перед экспертизой, кроме упомянутых, поскольку вопрос о том, имеется ли нарушение прав потребителей в тех или иных действиях соответствующих лиц, не может быть поставлен перед экспертом по определению, как вопрос о праве.
2.4. Законом N 171-ФЗ п. 2 ст. 45 дополнен новым абзацем (5), согласно которому общественные объединения потребителей вправе распространять в любых формах информацию о правах и законных интересах потребителей и о действиях по их защите, способствующую их реализации. Особую важность имеет публикация результатов сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг). И хотя законодатель специально оговаривает, что информация об указанных результатах не является рекламой, объективно она будет влиять на выбор потребителя.
2.5. Предусмотренные абз. 6 п. 2 предложения, вносимые общественными объединениями в федеральные органы исполнительной власти и контрагентам потребителей, должны быть обоснованными, опираться на результаты проверок, экспертиз и соответствовать полномочиям контролирующих органов и организаций. В этой связи необходимо обратить внимание, что в новой редакции ст. ст. 40 и 45 не предусмотрены (исключены) соответственно полномочия органов государственного контроля и предложения общественных объединений по снятию с производства и изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды.
Особо следует отметить предусмотренное данной нормой косвенное указание на установление обязательных требований к товарам (работам, услугам) законодательством РФ о техническом регулировании. К сожалению, такой юридически определенной нормы не имеется в ФЗ (см. введение к комментарию).
2.6. Законом N 171-ФЗ из п. 2 ст. 45 Закона изъято право общественных объединений потребителей участвовать совместно с федеральными органами исполнительной власти в осуществлении контроля за применением регулируемых цен.
2.7. Абзац 7 п. 2 ст. 45, как и абз. 6 данной нормы, предусматривает право общественных объединений потребителей обращаться в соответствующие государственные органы, в том числе в федеральные органы исполнительной власти, для реализации своих уставных задач. Однако характер, юридическая природа, содержание и цели этих обращений различные.
В соответствии с абз. 6 объединение вносит предложения о принятии уполномоченными контролирующими органами мер, предусмотренных Законом. Решение о принятии соответствующих мер зависит от усмотрения указанных органов.
Согласно абз. 7 в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти вносятся не предложения, а материалы, свидетельствующие о совершении правонарушения, для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности. Поэтому направляемые материалы должны содержать документы и сведения, подтверждающие наличие в действиях (бездействии) соответствующих лиц признаков состава административного правонарушения или состава преступления, нарушающих права потребителей и предусмотренных соответствующим кодексом. В этом случае прокурор, должностное лицо обязаны возбудить административное или уголовное преследование.
Материалы оформляются и направляются в соответствии с требованиями КоАП РФ и УПК РФ. Важно отметить, что орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях, выступают не в качестве органа государственного контроля, а выполняют функцию органа правосудия (по затронутым вопросам см. комментарий к ст. 43 Закона).
В новой редакции абз. 7 изменилась характеристика субъектов, привлекаемых к ответственности. В прежней редакции они определялись как лица, виновные в выпуске и реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих установленным требованиям к их безопасности и качеству.
В новой редакции эти лица характеризуются как осуществляющие производство и реализацию товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям.
Замена требований к безопасности и качеству товаров (работ, услуг) обязательными требованиями вполне обоснованна, поскольку последние могут содержать не только требования к безопасности, но и ряд других, например, требования к терминологии, упаковке, маркировке, а требования к качеству, как уже отмечалось, не являются обязательными и, следовательно, их нарушение не может повлечь административную или уголовную ответственность.
Замену выпуска товаров на их производство следует считать необоснованной, поскольку само по себе производство, т.е. изготовление товара, не соответствующего обязательным требованиям, не нарушает права потребителей. Нарушение наступает именно после выпуска товара из производства, т.е. после осуществления технического контроля и передачи товара для реализации.
2.8. Абзацем 8 п. 2 ст. 45 предусмотрено право общественных объединений потребителей обращаться в органы прокуратуры с целью использования ее полномочий по опротестованию актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным нормативным правовым актам РФ, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей. Целью обращения объединения и протеста прокурора указано признание упомянутых актов недействительными.
Следует заметить, что процессуальная форма обращения прокурора, содержание обращения и решения суда по данному обращению, указанные в Законе, не соответствуют правилам, установленным ГПК РФ и АПК РФ.
Так согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор обращается в суд с заявлением, а не с протестом. В заявлении ставится вопрос о признании нормативного правового акта недействующим, а не недействительным. Именно этот вопрос рассматривает и решает суд (подробнее об этом см. п. 4.8. комментария к ст. 17 Закона).
Следует также заметить, что на основании абз. 9 п. 2 ст. 45 объединение вправе самостоятельно обратится в суд с заявлением и по данной категории дел.
В соответствии с абз. 9 объединение вправе обращаться в суды с заявлениями не только в защиту прав потребителей, но и их законных интересов. При этом заявления могут быть поданы в защиту отдельных потребителей, их групп и неопределенного круга.