1. Продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), качество которого соответствует договору.
2. При отсутствии в договоре условий о качестве товара (работы, услуги) продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обычно предъявляемым требованиям и пригодный для целей, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется.
(в ред. Федерального закона от 25.10.2007 N 234-ФЗ)
3. Если продавец (исполнитель) при заключении договора был поставлен потребителем в известность о конкретных целях приобретения товара (выполнения работы, оказания услуги), продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), пригодный для использования в соответствии с этими целями.
4. При продаже товара по образцу и (или) описанию продавец обязан передать потребителю товар, который соответствует образцу и (или) описанию.
5. Если законами или в установленном ими порядке предусмотрены обязательные требования к товару (работе, услуге), продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий этим требованиям.
(п. 5 в ред. Федерального закона от 21.12.2004 N 171-ФЗ)

Комментарий к статье 4

1. Одним из важнейших прав потребителя, провозглашенных Законом, является право на получение товаров, результатов работ и услуг надлежащего качества, под которыми следует понимать товары (работы, услуги), соответствующие требованиям, установленным в соответствии со ст. 4 Закона.
Четкое определение понятия надлежащего качества имеет важное значение для применения Закона, в особенности норм об ответственности за продукцию ненадлежащего качества (с недостатками). Содержание этого понятия не является неизменным.
В соответствии с ГК РФ Закон для обобщенного обозначения характеристик товара (работы, услуги), передаваемого продавцом (исполнителем) потребителю (покупателю), использует термин "качество". При этом ни ГК РФ, ни Закон не раскрывают его содержание. Данный термин применяется независимо от вида договора, его предмета и субъектного состава (гражданин, организация, индивидуальный предприниматель).
Использование этого термина является традиционным как в законодательстве, так и в быту. Однако его юридическая неопределенность требует уточнения содержания, особенно в связи с изменениями в законодательстве о техническом регулировании. Возможно именно по этой причине ФЗ не использует термин "качество", за исключением ст. 17, регулирующей вопросы, связанные со стандартами организаций. Вместо этого используется слово "требования" (к соответствующим объектам технического регулирования). В соответствии с такой терминологией п. 1 ст. 4 Закона следует перефразировать: продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий требованиям договора. Преимущества привязки к требованиям конкретного юридического документа очевидны. С учетом принципиальных изменений, внесенных ФЗ "О техническом регулировании" в систему нормативных документов в данной сфере, это особенно важно при регулировании в законодательстве вопросов ответственности за нарушение требований (см. в комментарий к ст. 43 Закона анализ ст. 14.7 КоАП РФ).
2. Закон также не раскрывает содержание понятий товара, работы, услуги. Между тем в условиях действия ФЗ "О техническом регулировании" четкое их определение, а также понятия продукции, приобрело первостепенное значение, поскольку предметы регулирования в этом ФЗ определены неоднозначно.
В законодательстве РФ, в том числе в гражданском, административном, уголовном, налоговом и др., традиционно используются понятия продукции и товара для обозначения производимых материальных объектов, имеющих различное назначение и характер использования. Реализация этих объектов осуществляется в соответствии с различными договорами (поставка, розничная купля-продажа). Продукция используется в производственных (предпринимательских) целях, товары - для личного потребления граждан.
Вместе с тем указанные и другие различия между продукцией и товарами не исключают возможность установления для них единого правового регулирования в тех случаях, когда это необходимо, и не затрагивает упомянутых различий, например, в системе технического регулирования. Но при этом так или иначе обязательно должно быть указано, что действие соответствующих правил распространяется (или не распространяется) на продукцию и товары, поскольку другие различия между ними сохраняются.
К сожалению, это правило юридической техники в ФЗ не было соблюдено, что создало проблемы в понимании и применении этого закона.
Указанный ФЗ впервые на законодательном уровне дает определение понятия "продукция", которое не является достаточно четким (см. комментарий к основным понятиям). Кроме того, в ФЗ упоминаются такие объекты регулирования, как процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции, а также работы и услуги, понятия которых также не даны.
Идентификация указанных процессов не может вызвать никаких затруднений, их сущность ясна из самих наименований и неразрывной связи с продукцией. Сложность заключается в том, что большинство этих процессов по терминологии ГК РФ и Закона являются работами или услугами, а на них, в отличие от процессов, согласно ФЗ не могут устанавливаться обязательные требования в технических регламентах. Таким образом, задача состоит в том, чтобы определить основные признаки работ и услуг, на которые в технических регламентах не могут устанавливаться обязательные требования. В этой связи следует указать, что в основу классификации процессов и работ, услуг положены различные подходы. Названные в ФЗ процессы отражают этапы жизненного цикла продукции, в технических регламентах на них должны устанавливаться правила, обеспечивающие безопасное осуществление изготовления, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции. Разделение на работы и услуги вызвано необходимостью отразить в законодательстве особенности регулирования этих объектов как предметов гражданско-правовых (договорных) отношений, обусловленного их несовпадающей сущностью.
Содержание понятий "работа" и "услуга" можно уяснить из определений соответствующих договоров, данных в ч. 2 ГК РФ.
Сущность понятия "работа" определена ст. 702 ГК РФ, дающей определение договора подряда: у "работы" имеется конечный результат, выраженный (по терминологии ФЗ) в материально-вещественной форме, который можно сдать (передать) заказчику. Статья 703 ГК РФ уточняет характер работ, выполняемых по договору подряда: изготовление или переработка (обработка) вещи либо другая работа с передачей ее результата заказчику. Но изложенная сущность работы практически равнозначна и включает в себя (по терминологии ФЗ) процессы производства и реализации продукции. Согласно ч. 2 ст. 721 ГК РФ допускается установление к работе обязательных требований. По смыслу этой нормы речь идет об обязательных требованиях к результату работы. Таким образом, из упомянутых норм ФЗ и ГК РФ можно сделать вывод, что никаких запретов на установление в технических регламентах обязательных требований к процессу работы (производства, изготовления) и к ее результату (товарам, продукции, в том числе к зданиям, строениям и сооружениям) законодательство РФ не содержит.
Сложнее вопрос с услугами. Согласно ст. 779 ГК РФ, регулирующей договор возмездного оказания услуг, под услугой понимается совершение исполнителем по заданию заказчика определенных действий или определенной деятельности. Таким образом, сущностью услуги являются сами действия, процесс их осуществления, а не их результат, выраженный в материально-вещественной форме и передаваемый заказчику, как это имеет место при выполнении работы.
В ч. 2 ст. 779 ГК РФ приведен примерный перечень услуг, включающий услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, по обучению, туристические. Совершенно очевидно, что при оказании некоторых из упомянутых услуг, безусловно, существуют определенные риски, требующие установления соответствующих норм безопасности, которые могут носить только обязательный характер. Такие требования ранее устанавливались к различным услугам в государственных стандартах без всяких сомнений в их необходимости.
Причины и основания практического запрещения в ФЗ устанавливать на выполняемые работы и оказываемые услуги обязательные требования в технических регламентах остаются неразрешимой загадкой. К этому следует добавить, что некоторые законы, принятые после вступления в силу ФЗ, в частности Закон N 171-ФЗ, допускают возможность установления на работы и услуги обязательных требований, а в ч. 1 ст. 7 Закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ (о долевом строительстве многоквартирных домов, которое осуществляется по типичному договору о работе) прямо указано, что объект строительства должен соответствовать требованиям технических регламентов, в которых, как известно, устанавливаются обязательные требования. Правда, при этом, вопреки правилам ст. 4 Закона, применение технических регламентов почему-то допускается только при отсутствии или неполноте требований к объекту строительства в договоре.
3. Содержание ст. 4 Закона практически полностью (почти текстуально) соответствует ст. 469 ГК РФ, регулирующей вопросы требований к товару, реализуемому по договору купли-продажи. Однако ст. 4 Закона регулирует вопросы предъявляемых требований не только к товарам, но также к работам и услугам. Между тем ГК РФ определяет требования к указанным объектам по-разному в случаях, когда требования к ним не предусмотрены в договоре. В ст. 469 ГК РФ (для товаров) это обычные цели использования, а в ст. 721 данного Кодекса для работ (услуг) - обычные требования к самому объекту (результату работы). Таким образом, требования п. 2 ст. 4 Закона в отношении работ (услуг) не совпадают с требованиями к этим объектам, предусмотренными в ч. 1 ст. 721. В силу основополагающего характера ГК РФ требования к результатам работы и к услугам должны определяться в соответствии с его нормами.
4. Первым и главным источником требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Законе указан договор. В большинстве договоров условие о требованиях, которым должен соответствовать предмет договора, является важнейшим. Порядок установления требований к предметам конкретных договоров определен в статьях ГК РФ, регулирующих соответствующие отношения. Вместе с тем ГК РФ предусматривает деление договоров на два вида в зависимости от особенностей порядка их заключения и установления требований к предмету договора. Речь идет о так называемых публичных договорах и договорах присоединения.
Согласно ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание, договоры банковского вклада, личного страхования и т.п.). Практически речь идет обо всех договорах с участием гражданина-потребителя. Организация, как правило, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора. Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей. Отказ организации от заключения договора при наличии возможности предоставить товар (работу, услугу) не допускается. При необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор и о взыскании причиненных в результате этого убытков (п. 4 ст. 445 ГК РФ).
Важно подчеркнуть, что бремя доказывания отсутствия возможности передать потребителю товар (выполнить соответствующую работу, оказать услугу) лежит на коммерческой организации (п. 55 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6\8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ").
Ст. 426 ГК РФ признает публичным договор, заключенный коммерческой организацией, т.е. организацией, занимающейся предпринимательской деятельностью.
В случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (см. комментарий к ст. 1).
В настоящее время действует большое количество правил продажи товаров и оказания услуг, утвержденных Правительством РФ (см. комментарий к ст. ст. 26 и 38 Закона).
Условия публичного договора, не соответствующие установленным для всех потребителей или указанным обязательным правилам, являются ничтожными (п. 5 ст. 426 ГК).
Договором присоединения, согласно ст. 428 ГК, признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могут быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом. К таким договорам относятся практически все договоры о продаже товаров, проведении работ и оказании услуг гражданам-потребителям. Эти договоры исключают возможность обсуждения и выработки согласованных условий. Диктат одной стороны (продавца, исполнителя), вынужденный объективными условиями розничной торговли и оказания бытовых услуг, все же имеет некоторые ограничения. Присоединившаяся к договору сторона вправе потребовать расторжения или изменения договора, если договор присоединения, хотя и не противоречит закону и иным правовым актам, но лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого вида, исключает или ограничивает ответственность другой стороны за нарушение обязательств либо содержит другие явно обременительные для присоединившейся стороны условия, которые она, исходя из своих разумно понимаемых интересов, не приняла бы при наличии у нее возможности участвовать в определении условий договора.
Таким образом, в данном случае речь идет не о нарушении прав потребителя, предусмотренных договором, в связи с чем рядом статей Закона ему предоставляется право на односторонний отказ от исполнения договора, а о нарушении интересов потребителя условиями договора. В этом случае, при наличии спора, расторжение или изменение договора может быть осуществлено только по решению суда.
Следует обратить внимание на то, что условия реализации упомянутого права присоединившейся стороны на расторжение или изменение договора существенно различаются в зависимости от ее статуса. Право гражданина-потребителя ничем не ограничено и зависит лишь от наличия (доказанности или недоказанности) соответствующих обстоятельств. Если же сторона присоединилась к договору в связи с осуществлением своей предпринимательской деятельности, то ее требование не подлежит удовлетворению, если будет доказано, что она знала или должна была знать, на каких условиях заключает договор.
Для применения изложенных положений ст. ст. 426 и 428 ГК РФ необходимо разъяснение упоминаемых понятий о разумности интересов и ничтожности условий договора.
В ст. 10 ГК РФ (п. 3) впервые установлено правило, что разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются. Применительно к вопросу о расторжении или об изменении договора присоединения это означает, что бремя доказывания неразумности понимания своих интересов присоединившейся стороной лежит на другой стороне, т.е. на продавце, исполнителе.
Кроме расторжения договора и одностороннего отказа от его исполнения, прекращение обязательств сторон может быть достигнуто путем признания его недействительным полностью или в определенной части.
ГК РФ предусматривает два способа признания сделки недействительной (ст. 166). Одни сделки становятся недействительными в силу признания их таковыми судом (оспоримая сделка); другие - независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Различие, как это очевидно, существенное. В обоих случаях сделка признается недействительной по основаниям, установленным ГК РФ (§ 2 гл. 9). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено лицами, указанными в ГК РФ. Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом. Заинтересованными лицами являются лица, права или интересы которых нарушены, прокурор, органы государственного управления и общественные организации, имеющие необходимые полномочия. Они могут быть применены судом по собственной инициативе. Недействительная сделка не влечет юридических последствий и недействительна с момента ее совершения. Если иное не установлено законом, при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке. Недействительность части сделки не влечет недействительности прочих ее частей, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной ее части.
Основания признания сделки недействительной установлены в ст. ст. 162, 165, 168 - 179 ГК РФ.
Согласно ст. 168, сделка, не соответствующая закону или иным правовым актам, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима или не предусматривает иных последствий нарушения.
Исходя из сказанного, условия договоров розничной купли-продажи, оказания различных услуг, не соответствующие требованиям закона, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, различных правил торговли и оказания услуг, должны признаваться ничтожными. Поэтому предъявляемые в суде требования должны касаться лишь применения последствий недействительности такого договора (см.: Определение Верховного Суда РФ N 5В-96-39 // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 3. 1997. С. 14).
Ничтожными являются также мнимые и притворные сделки (ст. 170), сделки, совершенные недееспособными гражданами (ст. 171), несовершеннолетними до 14 лет (ст. 172). Остальные сделки отнесены к оспоримым. Рассмотрим некоторые из них.
Статьей 173 предусмотрена недействительность сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности. Эта статья может быть применена только к тем юридическим лицам, в учредительных документах которых, согласно ст. 52 ГК РФ, должны быть определены предмет и цели деятельности. К таким лицам относятся некоммерческие организации (в том числе учреждения), казенные и унитарные предприятия.
Поскольку коммерческие организации могут осуществлять любые не запрещенные виды деятельности, данная статья к ним не применима, если только они сами не ограничили свою правоспособность в учредительных документах. Этой же статьей признаются недействительными сделки, совершенные любым юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующим видом деятельности. Указанные в ст. 173 сделки являются оспоримыми и могут быть признаны судом недействительными по иску самого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица (разумеется, в пределах его компетенции). Однако суд вправе вынести такое решение, если доказано, что другая сторона сделки знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.
Такие же факты должны быть доказаны для признания судом недействительности сделки, совершенной лицом с превышением своих полномочий (ст. 174).
Согласно ст. 178, недействительной может быть признана сделка, совершенная под влиянием существенного заблуждения, по иску заблуждавшейся стороны. Существенное значение имеет заблуждение относительно природы сделки либо тождества или таких качеств ее предмета, которые значительно снижают возможность его использования по назначению. В данном случае следует исходить из возможности использования для конкретного лица, исходя из цели приобретения предмета договора. В этом случае применяются последствия, предусмотренные п. 2 ст. 167 (каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке). Кроме того, сторона, выигравшая дело, вправе требовать возмещения реального ущерба. При этом должно быть доказано, что заблуждение возникло по вине другой стороны. Если же это не будет доказано, сторона, по иску которой сделка признана недействительной, обязана возместить другой стороне по ее требованию причиненный ей реальный ущерб, даже если заблуждение возникло по обстоятельствам, не зависящим от заблуждавшейся стороны. Это последнее правило свидетельствует о стремлении законодателя предостеречь от предъявления необоснованных исков.
Наконец, в интересующем нас плане обратимся к ст. 179 ГК РФ, регулирующей недействительность сделки, совершенной под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или стечением тяжелых обстоятельств. Каждая из таких сделок может быть признана недействительной по иску потерпевшего. Поскольку все указанные в ст. 179 основания признания сделки недействительной, в отличие от ст. 178, связаны с умышленными противоправными действиями одной стороны, последствия признания сделки недействительной отражают это обстоятельство. Потерпевшему возвращается другой стороной все полученной по сделке, а полученное потерпевшим от стороны-нарушителя обращается в доход Российской Федерации. Кроме того, потерпевшему возмещается другой стороной причиненный реальный ущерб.
Для предъявления исков, связанных с недействительностью сделок, ст. 181 ГК РФ установлены специальные сроки исковой давности. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ данная статья изложена в новой редакции, которая предусматривает весьма существенные изменения, направленные на укрепление стабильности гражданских правоотношений.
Согласно новой редакции ст. 181 ГК РФ срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года (ранее этот срок составлял 10 лет). Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки (данный срок относится к сделкам, предусмотренным ст. ст. 168, 170, 171, 172).
Срок исковой давности по требованию о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности составляет один год. Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня прекращения насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка (пункт 1 статьи 179), либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной.
Требования к предмету в договоре могут быть отражены непосредственно путем указания его характеристик, показателей и других данных либо путем ссылки на какие-то документы, содержащие такие данные. В этой связи необходимо еще раз напомнить о принципиальных изменениях, внесенных ФЗ "О техническом регулировании" в систему документов, определяющих требования к товарам, работам, услугам, которая ранее определялась утратившим силу Законом РФ "О стандартизации". Это привело к тому, что критерии определения требований к товарам, работам и услугам, установленные этим ФЗ, отличаются от применяемых в ГК РФ и в Законе. Поскольку ФЗ "О техническом регулировании" является основополагающим актом в области определения критериев требований к продукции (работам, услугам), в договорах допустимы ссылки только на документы, предусмотренные этим ФЗ: национальные стандарты, стандарты организаций и технические регламенты.
5. Вторым требованием к товару (работе, услуге) в п. 2 ст. 4 Закона указана пригодность для использования в целях, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется. Этот критерий используется лишь тогда, когда требования к предмету договора в нем не предусмотрены независимо от причин этого. Учитывая, что речь идет об отношениях, вытекающих из договоров розничной купли-продажи и оказания услуг потребителям, такая ситуация может возникнуть, как правило, из-за непредставления продавцом, (изготовителем, исполнителем) обязательной информации о товаре (работе, услуге).
В первоначальной редакции комментируемой статьи аналогичный критерий имел самостоятельное значение и использовался независимо от наличия или отсутствия в договоре требований к его предмету. Такое правило является целесообразным, поскольку ни в договоре, ни в соответствующих документах не оговариваются все без исключения требования, в частности те, которые являются очевидными, обычными. В случае спора обычные требования могут и должны учитываться в любом случае.
Согласно норме, предусмотренной п. 3 ст. 4 Закона, поскольку речь идет об упомянутых договорах, которые, как правило, совершаются в устной форме, указанная потребителем цель приобретения становится одним из условий договора, правда трудно доказуемым.
При выполнении работ и оказании услуг ситуация более благоприятная для потребителя. В случае заключения договора в письменной форме или выдачи каких-либо документов (квитанций и т.п.) в них можно отразить конкретные цели и требования.
При продаже товаров по образцам и описаниям образцы и описания играют роль своеобразных требований к товару.
6. Продажа товаров по образцам или описаниям является одним из видов договора розничной купли-продажи. Образцы и описания играют роль своеобразных условий договора о качестве товара. О правилах продажи товаров по образцам см. комментарий к ст. 26 Закона.
7. Третьим и последним критерием требований к товарам (работам, услугам) в п. 5 комментируемой статьи указано соответствие установленным обязательным требованиям, в частности, требованиям стандарта. Законом N 171-ФЗ в указанный пункт внесены изменения, суть которых заключается в исключении из текста упоминания о стандартах и качестве, что полностью соответствует положениям ФЗ и п. 4 ст. 469 ГК РФ (в части стандартов).
В связи с указанными изменениями необходимо еще раз обратить внимание на то, что законодатель сохранил возможность установления обязательных требований к работам и услугам, что не согласуется с концепцией ФЗ, на ошибочность которой в этой части уже указывалось, но одновременно воспринял позицию ФЗ о применении стандартов на добровольной основе.
При комментировании п. 4 ст. 469 ГК РФ и соответствующего ему п. 5 ст. 4 Закона (в части обязательных требований к товару) некоторые авторы недостаточно четко определяют нормативные акты, в которых могут устанавливаться обязательные требования.
Так, в комментарии к ч. 2 ГК РФ (М.: Издательство "Проспект", 2003. Стр. 25 (п. 4)) указано: "В России такие требования содержатся в различных международных, национальных стандартах, стандартах организаций (ст. ст. 7, 15, 17 Закона "О техническом регулировании") и технических регламентах".
Между тем, согласно указанному ФЗ, обязательные требования к продукции могут устанавливаться исключительно в технических регламентах, а до их вступления в силу применяются обязательные требования государственных стандартов и других обязательных актов федеральных органов исполнительной власти, причем не полностью, а только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 ФЗ. Поэтому ссылка на ст. ст. 15 и 17 ФЗ является ошибкой и может ввести читателя в заблуждение, поскольку эти нормы не предусматривают включение в национальные стандарты и стандарты организации обязательных требований. Это не исключает установление в указанных документах требований по безопасности, которые могут исполняться только в добровольном (договорном) порядке.
Правовая природа международных стандартов также не позволяет говорить о их обязательности для российских субъектов права (см. п. 8 ст. 7 и ст. 12 ФЗ).
Согласно ст. 6 ФЗ "О техническом регулировании" технические регламенты принимаются в целях:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Как видно из содержания статьи, цели принятия технических регламентов полностью соответствуют задачам защиты прав потребителей и, прежде всего, обеспечению безопасности приобретаемых ими товаров для жизни и здоровья людей, имущества субъектов права, окружающей среды, животных и растений.
Требования по обеспечению безопасности упомянутых объектов в своей основе сводятся к установлению для продукции и процессов тех или иных физико-химических показателей и других норм технического характера.
В отличие от этого, провозглашенная в статье еще одна цель принятия технических регламентов - предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, очевидно может быть достигнута путем установления обязательных требований иного характера.
ФЗ не определяет ни лиц, осуществляющих указанные действия, ни характер последних. Введение в заблуждение может осуществляться в форме предоставления информации о продукции, не соответствующей ее фактическим характеристикам, или в непредставлении необходимой информации.
Таким образом, для достижения данной цели технический регламент должен содержать меры, обеспечивающие предоставление достоверной информации и препятствующие предоставлению недостоверной. Это может быть также достигнуто путем включения в технический регламент правил оценки и подтверждения соответствия продукции установленным требованиям, содержания маркировки и других правил, направленных на защиту интересов покупателей.
Исходя из правила, сформулированного в п. 2 ст. 6 ФЗ, можно сделать вывод, что требования, включенные в технический регламент в иных, чем предусмотрено в данной статье, целях, могут рассматриваться как противоречащие закону и подлежащие оспариванию в установленном порядке.
Поскольку технический регламент может быть принят федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, оспаривание положений технического регламента должно осуществляться в порядке, установленном для оспаривания упомянутых актов в суде.
Подведомственность и подсудность этой категории дел различным судам определяется в зависимости от уровня оспариваемого акта и правового статуса заявителя.
Согласно ст. 245 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают все дела об оспаривании нормативных правовых актов по заявлениям граждан, организаций, прокурора, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о признании соответствующего акта противоречащим закону, если считают, что этим актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Граждане и организации вправе обратиться с таким заявлением, если техническим регламентом установлены требования, не отвечающие целям их принятия и нарушающие права заявителей, установленные, например, Законом. Если суд установит, что технический регламент не соответствует целям его принятия, указанным в ст. 6 ФЗ "О техническом регулировании", он должен признать его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного времени, определенного судом (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В этой связи Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. разъяснил, что признание акта Правительства РФ противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности акта, его отмены судом и утраты юридической силы с момента издания. Это означает признание такого акта недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда. Конституционный Суд РФ признал не имеющими юридической силы с момента принятия и не подлежащими применению ч. ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в упомянутой части (см. также комментарий к ст. 17 Закона по этим вопросам).
Дела об оспаривании нормативных указов Президента РФ и нормативных постановлений Правительства РФ подсудны Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции (ст. 27 ГПК РФ). Порядок производства по делам данной категории установлен в гл. 23 и 24 ГПК РФ.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности согласно п. 1 ст. 29 АПК РФ рассматриваются арбитражными судами, если федеральным законом это отнесено к их компетенции. Поскольку специальной такой нормы по поводу оспаривания технических регламентов не имеется, дела об оспаривании этих актов, принятых Президентом РФ или Правительством РФ, также подсудны Верховному Суду РФ и должны рассматриваться по упомянутым правилам ГПК РФ (см. п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").
Технические регламенты, принятые федеральным законом, могут быть оспорены только в том случае, если они не соответствуют Конституции РФ и нарушают конституционные права и свободы граждан. Такие дела подлежат рассмотрению в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
В соответствии со ст. 7 ФЗ "О техническом регулировании" в технические регламенты должны (могут) включаться:
- требования, обеспечивающие 11 видов безопасности, указанных в п. 1 ст. 7;
- требования, обеспечивающие единство измерений;
- правила идентификации объекта регулирования;
- правила и формы оценки соответствия;
- предельные сроки оценки соответствия каждого объекта регулирования;
- требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
При этом неоднократно подчеркивается, что требования технических регламентов должны быть минимально необходимыми и не создавать препятствий осуществлению нормальной предпринимательской деятельности. Одной из мер для выполнения этого условия является указание, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции и связанных с нею процессов, на которые распространяются его требования.
Это правило дополнено указанием, что сами требования технического регламента также должны быть исчерпывающими.
Юридический смысл этих норм заключается в том, что указанные требования, если они предусмотрены не в техническом регламенте, а в любом другом документе, не могут быть обязательными. С другой стороны, недопустимо какое-либо расширительное толкование или применение аналогии в отношении требований технических регламентов.
Из нормы ФЗ о том, что требования технических регламентов имеют прямое действие на всей территории РФ, следует, что исключается принятие какими-либо государственными органами РФ или ее субъектов (кроме органов, уполномоченных ФЗ) нормативных актов по вопросам, подлежащим решению в технических регламентах.
Наряду с изложением содержания технических регламентов ФЗ специально оговаривает требования, которые не могут в них включаться.
К таким требованиям отнесены:
- требования к конструкции и исполнению изделия, если это не является необходимым для достижения целей принятия технического регламента;
- требования к продукции, причиняющей вред жизни и здоровью граждан в результате накопления вредных факторов в процессе длительного использования такой продукции, когда невозможно определить степень допустимого риска.
В этих случаях технический регламент должен содержать требование об информировании приобретателя о возможном вреде и факторах его вызывающих.
Помимо изложенного общего содержания технических регламентов в них могут содержаться специальные требования к некоторым объектам. К таким требованиям относятся:
- специальные требования, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан;
- специальные требования к регулируемым объектам, применяемые в зависимости от климатических или географических особенностей их использования (например, северное или тропическое исполнение).
Особое внимание в ФЗ уделено такой составляющей технического регламента, как специальные ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции.
Согласно п. 9 ст. 7 в технические регламенты включаются минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации, утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.
К содержанию этих мер, помимо установления требований к продукции, ФЗ относит методы ее обработки и производства, процедуры испытаний, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, требования к перевозке животных и растений, методы и процедура отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные необходимые требования.
Следует подчеркнуть, что указанные меры касаются продукции животного и растительного происхождения, происходящей из определенных стран или мест, в том числе мест, находящихся на территории РФ.
Наряду с этими мерами в техническом регламенте могут содержаться требования к продукции, происходящей из всех других стран и мест.
ФЗ устанавливает специальные требования и правила разработки и применения ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер, особо подчеркивая их научную обоснованность.
Специально регламентируется порядок срочного применения указанных мер, предусмотренных техническими регламентами, при отсутствии или недостаточности их научного обоснования.
Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры определены в ФЗ как обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, заболеваний, переносчиков болезней или болезнетворных организмов, в том числе в случае переноса или распространения их животными и (или) растениями, с продукцией, грузами, материалами, транспортными средствами, с наличием добавок, загрязняющих веществ, токсинов, вредителей, сорных растений, болезнетворных организмов, в том числе с пищевыми продуктами или кормами, а также обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях предотвращения иного связанного с распространением вредных организмов ущерба.
Таким образом, установление указанных мер по существу является одним из способов обеспечения безопасности объектов, упомянутых в определении понятия "безопасность", от воздействия факторов биологического происхождения.
Согласно п. 5 ст. 46 ФЗ "О техническом регулировании" до принятия соответствующих технических регламентов применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О карантине растений" и Законом РФ "О ветеринарии".
Федеральный закон от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) предусматривает полномочия РФ в данной области, осуществляемые федеральным органом исполнительной власти. На этот орган возлагается осуществление государственного карантинного фитосанитарного контроля. В Законе определены меры по осуществлению контроля, обязанности предпринимателей и граждан в области обеспечения карантина, права органа контроля и др. О вопросах разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами см. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2005 г. N 2-П.
Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" охватывает аналогичные вопросы в отношении животных всех видов. В частности, предусматривается система ветеринарных служб, порядок государственного и ведомственного ветеринарного надзора, требования по обеспечению безопасности в ветеринарном отношении, защитные меры, ответственность за нарушение ветеринарного законодательства РФ. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в этот Закон внесены обширные изменения, касающиеся наименования и функций федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правового регулирования в ветеринарии, полномочий РФ и ее субъектов в данной области, государственного ветеринарного надзора и прав должностных лиц, его осуществляющих, и ряда других вопросов.
В связи с вопросом о содержании технических регламентов нельзя не упомянуть о таком огромном массиве обязательных нормативных правовых актов, которые именуются санитарными правилами.
Согласно определению этого понятия, данного в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарные правила (государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы) - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Санитарные правила охватывают буквально все стороны жизни человека, начиная с установления требований к планировке и застройке населенных пунктов, к атмосферному воздуху и кончая требованиями к условиям воспитания и обучения людей. В том числе санитарные правила устанавливают требования ко всем видам продукции, технологиям ее изготовления, эксплуатации помещений и оборудования, включая жилые помещения, условиям труда и т.д.
Согласно ФЗ N 52-ФЗ санитарные правила имеют всеобщую обязательность, а все другие нормативные правовые акты, которыми также устанавливались обязательные требования (ГОСТы, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила), не должны противоречить санитарным правилам. Все указанные нормативные документы федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному исполнению до вступления в силу соответствующих технических регламентов, но только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 ФЗ (о статусе санитарных правил см. введение к комментарию).
При применении ФЗ N 52-ФЗ необходимо учитывать, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в данный Закон внесены обширные изменения, касающиеся, в частности, прав и обязанностей органов исполнительной власти субъектов РФ, органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор и их должностных лиц, и ряда других вопросов.
В связи с вопросом о содержании технических регламентов обращается внимание на то, что ФЗ не предусматривает включение в них некоторых требований, которые согласно Закону РФ "О стандартизации" (п. 2 ст. 7) включались в государственные стандарты в качестве обязательных.
Имеются в виду требования для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции. Информационная совместимость в определенной степени обеспечивается предусмотренным в ФЗ включением в технические регламенты требований к терминологии. Что касается требований по обеспечению технической совместимости и взаимозаменяемости продукции, то они упоминаются ФЗ в качестве целей стандартизации.
Между тем трудно переоценить значение этих требований для экономики, использования продукции, обороноспособности страны. Ведь речь идет о таких видах технической совместимости, как функциональная, геометрическая, электромагнитная, электрическая, прочностная, программная, технологическая, метрологическая, диагностическая, биологическая и т.д. Однако в ФЗ упоминается только электромагнитная совместимость.
Отсутствие требований по некоторым видам технической совместимости может привести просто к невозможности использовать некоторые виды продукции (товаров) по прямому назначению.
Исходя из принципа технического регулирования о применении единых правил установления требований к его объектам, следует считать необходимым установление упомянутых требований не только в национальных стандартах, но и в технических регламентах.
Для применения технических регламентов необходимы соответствующие единые правила и методы исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов для указанных целей. Согласно п. 11 ст. 7 ФЗ эти правила разрабатываются с соблюдением положений его ст. 9 (т.е. по правилам разработки проектов технических регламентов) федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в течение шести месяцев со дня официального опубликования технического регламента. Упомянутые правила и методы утверждаются Правительством РФ.
В целях обеспечения соответствия технических регламентов принципам технического регулирования Правительство РФ утверждает программу их разработки, которая ежегодно уточняется и опубликовывается в порядке, установленном для опубликования правовых актов Правительства РФ (см. распоряжение Правительства РФ от 23 ноября 2004 г. N 1511-р).
На Правительство РФ также возложены функция организации постоянного учета и анализа всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также функция информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о состоянии дел с соблюдением требований технических регламентов. Правительство РФ, в свою очередь, возложило указанные функции на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Порядок учета, анализа и информирования в ФЗ не определен.
Согласно определению понятия технического регламента, если он не является предметом международного договора РФ, принимается федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ.
Следовательно, технический регламент должен вступать в силу в порядке и сроки, установленные для вступления в силу указанных нормативных правовых актов.
Однако ФЗ, учитывая необходимость определенного времени для обеспечения соблюдения требований технических регламентов (этап подготовки производства), в п. 10 ст. 7 устанавливает, что технический регламент, принятый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее шести месяцев со дня его официального опубликования.
Днем официального опубликования технического регламента очевидно следует считать день официального опубликования федерального закона или постановления Правительства РФ, составной частью которых он является.
Согласно ст. 8 ФЗ "О техническом регулировании" В РФ действуют:
общие технические регламенты;
специальные технические регламенты.
Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов.
Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Общие технические регламенты принимаются по вопросам:
безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;
безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;
пожарной безопасности;
биологической безопасности;
электромагнитной совместимости;
экологической безопасности;
ядерной и радиационной безопасности.
Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные настоящим Федеральным законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.
Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом.
При анализе содержания общих технических регламентов, изложенного в п. 4 ст. 8 ФЗ, обращает внимание то, что его положения в части безопасности эксплуатации и утилизации отнесены только к машинам и оборудованию, а также к зданиям, строениям, сооружениям и безопасности использования прилегающих к ним территорий. Все другие виды безопасности изложены безотносительно к конкретным видам продукции.
В этой связи следует еще раз указать на отсутствие необходимой определенности при решении вопроса о том, какие машины и оборудование, а также строительная продукция подпадают под действие ФЗ, поскольку указанные объекты могут иметь как производственное, так и потребительское назначение.
Содержание п. 4 ст. 8 следует также рассматривать во взаимосвязи с п. 1 ст. 7 ФЗ, поскольку упомянутые в нем требования, несомненно, имеют общий характер, например, и особенно, требования, обеспечивающие единство измерений.
Предметом регулирования специальных технических регламентов могут быть только особенности отдельных объектов их регулирования, которые не охватываются требованиями общих технических регламентов.
Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента установлен ст. 9 ФЗ "О техническом регулировании", согласно которой технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений настоящего ФЗ. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое юридическое или физическое лицо.
В соответствии с Законом РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах" технический регламент не является объектом авторского права, поскольку относится к официальным документам.
Порядок разработки проекта технического регламента предусматривает осуществление ряда обязательных процедур:
- опубликование уведомления о разработке проекта в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в электронно-информационной системе общего пользования.
ФЗ оговаривает основное содержание уведомления, позволяющее определить, на какую продукцию и процессы будут распространяться требования проекта, цель разработки проекта, обоснование необходимости разработки, включая требования проекта, которые отличаются от требований международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ, а также способ ознакомления с проектом, данные о разработчике и адрес для направления замечаний на проект;
- обеспечение разработчиком возможности ознакомления с проектом и получения копии проекта (за плату);
- доработка разработчиком проекта с учетом полученных замечаний;
- организация разработчиком публичного обсуждения проекта (форма обсуждения ФЗ не определена);
- составление разработчиком перечня полученных письменных замечаний с изложением их краткого содержания и результатов обсуждения;
- сохранение полученных замечаний разработчиком до дня вступления в силу технического регламента и предоставление их депутатам Государственной Думы, представителям федеральных органов исполнительной власти и экспертным комиссиям по техническому регулированию по их запросам (безвозмездно);
- опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения в том же порядке, что и уведомления о разработке проекта.
Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта должно содержать информацию о способе ознакомления с проектом и перечнем замечаний, данные о разработчике для связи с ним;
- обеспечение разработчиком возможности ознакомления с доработанным проектом и перечнем замечаний.
Согласно п. 6 ст. 9 обязанность по опубликованию уведомлений в своем печатном издании возложена на федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. Установлен срок опубликования - десять дней с момента оплаты публикации.
Кто и в каком размере оплачивает опубликование уведомлений, а также порядок опубликования определяются Правительством РФ.
Положением о Министерстве промышленности и энергетики РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284, на него возложено осуществление функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.
В связи с детальным изложением в ФЗ "О техническом регулировании" порядка разработки проекта технического регламента возникает вопрос о последствиях нарушения процедур, предусмотренных этим порядком, до передачи проекта в Государственную Думу.
По своему характеру практически все упомянутые процедуры, в том числе процедуры, связанные с публикацией уведомлений, их содержанием, сроками опубликования, обеспечением возможности ознакомления с проектом, получения копий проекта и замечаний к нему, в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ) могут быть отнесены к понятию "информация".
Непредставление этой информации, нарушение сроков ее представления или требований к содержанию являются нарушением права граждан, государственных органов, организаций на получение информации, предусмотренного Конституцией РФ (ст. 24) и Федеральным законом N 24-ФЗ.
Согласно ст. 24 данного Закона отказ в доступе к открытой информации или представление недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке.
Дела этой категории подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции или арбитражными судами в зависимости от статуса заявителя и характера его прав и интересов, которые нарушены. В арбитражных судах жалобы на действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц рассматриваются, если затронуты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29 АПК).
Дела рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами субъектов РФ (ч. 1 ст. 34 АПК РФ) по месту нахождения указанных органов и лиц в порядке, установленном Кодексом для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 22 и 24).
В остальных случаях дела данной категории рассматриваются судами общей юрисдикции.
При этом, в соответствии с п. 8 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, дела об оспаривании действий (бездействия) указанных органов и лиц, если они являются разработчиками проектов технических регламентов, должны рассматриваться в порядке, установленном ГПК РФ для дел, возникающих из публичных правоотношений, а дела, в которых разработчиками проектов являются учреждения, предприятия, организации, их объединения и общественные объединения, - по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
Лица, в отношении которых совершены эти действия (бездействие), имеют право на возмещение понесенного ущерба в соответствии с гражданским законодательством. Причинителем ущерба должен считаться разработчик проекта технического регламента, который обязан публиковать и представлять установленную информацию о проекте. Учитывая большой объем и характер работы, необходимость серьезных финансовых затрат, можно предположить, что разработчиками, как правило, будут организации.
Руководители, служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации, несут ответственность в соответствии с уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
Статья 287 УК РФ (ч. 1) предусматривает ответственность за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной или ложной информации Совету Федерации или Государственной Думе Федерального Собрания РФ или Счетной палате РФ, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставить такую информацию.
Административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации предусмотрена ст. 5.39 КоАП РФ. Для наступления ответственности по этой статье не требуется причинения гражданину какого-либо вреда.
Гражданско-правовая ответственность государственных органов, организаций, их руководителей и иных служащих, виновных в незаконном ограничении доступа к информации или предоставлении недостоверной информации, состоит в возмещении ущерба, причиненного этими действиями (бездействием). Основанием такой ответственности является нарушение разработчиками проектов технических регламентов обязанностей, предусмотренных законом.
Нарушение обязанностей в области предоставления информации о разработке проекта технического регламента может объективно привести к невозможности принять участие в публичном обсуждении проекта, представить замечания на проект или ознакомиться с ним.
Следствием этого может быть принятие технического регламента с требованиями, которые могут привести организацию или индивидуального предпринимателя к необходимости дополнительных финансовых затрат на производство, перевозку, реализацию продукции или к уменьшению размера дохода, а в отношении граждан - к нарушению их права на безопасность используемой продукции и процессов. Таким образом, гражданско-правовая ответственность в данном случае состоит во взыскании с виновного причиненных убытков.
Несоблюдение установленных процедур разработки проекта технического регламента может повлечь, кроме изложенных мер ответственности за нарушение права на информацию, также невозможность внесения проекта в Государственную Думу и его рассмотрения.
Это обстоятельство может также явиться одним из оснований для оспаривания требований технического регламента по существу, при наличии соответствующих условий.
Проект федерального закона о техническом регламенте может быть внесен в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы.
Согласно ст. 104 Конституции РФ такими субъектами являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Эти органы и должностные лица вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов по любым вопросам, в том числе проекты федеральных законов о техническом регламенте.
Право законодательной инициативы только по вопросам их ведения принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.
Некоторые законопроекты, в том числе предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. К таким законопроектам могут быть отнесены и проекты федеральных законов о технических регламентах, если они предусматривают расходы из федерального бюджета. Такое заключение должно быть получено до внесения законопроекта в Государственную Думу, отрицательное заключение может явиться одной из причин отказа от внесения законопроекта.
ФЗ "О техническом регулировании" (п. 7 ст. 9) предусматривает перечень документов, необходимых для внесения проекта федерального закона о техническом регламенте в Государственную Думу. Особое внимание следует обратить на документы, подтверждающие опубликование уведомлений, предусмотренных ст. 9. Это могут быть любые документы: достоверные копии печатных публикаций, справки или письма публикаторов и т.п. Включение этих документов в перечень представляемых с проектом федерального закона подтверждает сделанный выше вывод о последствиях нарушения положений ФЗ об информировании, в частности о публикации уведомлений.
Таким образом, разработчик проекта технического регламента должен обратиться к одному из упомянутых субъектов права законодательной инициативы по своему выбору с просьбой о внесении законопроекта в Государственную Думу и приложить все предусмотренные документы.
Отказ субъекта права законодательной инициативы в удовлетворении просьбы не лишает разработчика права обратиться к другому субъекту этого права.
ФЗ предусматривает обязательное направление Государственной Думой внесенного проекта федерального закона со всеми предусмотренными документами на отзыв Правительству РФ. Указанный отзыв дается по существу проекта федерального закона, уже внесенного в Государственную Думу. Отзыв Правительства РФ может быть как положительным, так и отрицательным в отношении всего проекта или его части и направляется в Государственную Думу в течение месяца со дня получения проекта федерального закона о техническом регламенте.
В отзыве Правительства РФ должно быть учтено заключение экспертной комиссии по техническому регулированию.
Только при соблюдении всех упомянутых требований и в соответствии с правилами регламента Государственной Думы законопроект может быть включен в повестку дня.
Проект федерального закона о техническом регламенте, принятый Государственной Думой в первом чтении, подлежит публикации в тех же изданиях, которые предусмотрены ФЗ для публикации уведомлений о разработке проекта технического регламента и о завершении его публичного обсуждения. К опубликованному проекту в установленный срок могут быть направлены поправки, которые публикуются только в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме, не позднее чем за месяц до рассмотрения законопроекта во втором чтении. Федеральный орган по техническому регулированию обязан опубликовать проект федерального закона в течение десяти дней с момента оплаты публикации.
Порядок опубликования проекта и размер платы за это определяется Правительством РФ. Указанные и другие вопросы решены в Постановлении Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах". Этим Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об опубликовании уведомлений, проектов нормативных актов и заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, опубликование которых предусмотрено ст. ст. 9 и 10 ФЗ.
Постановлением установлены размеры платы за опубликование указанных документов, предусмотрено осуществление этих расходов за счет средств федерального бюджета, выделенных на данные цели.
Положением установлено, что Госстандарт России (ныне - Ростехрегулирование) публикует все упомянутые документы в печатном издании Комитета - журнале "Вестник технического регулирования". Кроме того, проект федерального закона, проект постановления Правительства РФ о техническом регламенте, заключение экспертной комиссии по техническому регулированию публикуются также на официальном сайте Комитета в сети Интернет.
По усмотрению разработчика проекта технического регламента уведомления о разработке проекта и о завершении его публичного обсуждения могут быть опубликованы также в информационной системе общего пользования за счет разработчика.
Уведомления направляются в Госстандарт России по формам, прилагаемым к Положению, и публикуются им в 10-дневный срок с даты оплаты опубликования.
Положением предусмотрено, что срок публичного обсуждения проекта технического регламента исчисляется со дня выхода в свет первой партии тиража упомянутого журнала, в котором опубликовано уведомление о разработке проекта, и не может быть менее двух месяцев.
Проект федерального закона, подготовленный ко второму чтению, снова направляется Государственной Думой на отзыв Правительству РФ не позднее чем за месяц до второго чтения. Правительство РФ направляет отзыв в Государственную Думу, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, в течение месяца. Экспертные комиссии по техническому регулированию осуществляют экспертизу только проектов технических регламентов. ФЗ определяет рамочный состав комиссий. Порядок их создания и деятельности утверждается Правительством РФ, а персональный состав - федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. Положение о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию утверждено Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513. Заключения экспертных комиссий подлежат обязательному опубликованию в тех же изданиях, где публикуются уведомления, предусмотренные ФЗ. Порядок опубликования заключений и размер платы за это устанавливается Правительством РФ.
Пункт 10 ст. 9 ФЗ определяет единственный орган государственной власти, который обязан начать процедуру внесения изменений в технический регламент или его отмены, при наличии оснований, предусмотренных в данном пункте. Таким органом является Правительство РФ.
Эта его обязанность никоим образом не влияет на право субъектов права законодательной инициативы вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений, дополнений или отмене технического регламента.
Основаниями для изменения или отмены технического регламента являются его несоответствие названным в п. 12 ст. 7 ФЗ задачам, обеспечение решения которых возложено на Правительство РФ. Как видно из перечня этих оснований, они касаются требований, предъявляемых к техническим регламентам о соответствии их показателей интересам национальной экономики, уровню развития ее материально-технической базы современному научно-техническому уровню развития в соответствующей области, международным нормам и правилам, принятым РФ. То есть речь идет о приведении требований технических регламентов в соответствие с мировым уровнем развития и принятыми РФ обязательствами в целях обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции. Одновременно будет достигаться другая цель - приведение технических регламентов в соответствие с интересами национальной экономики.
Несоответствие технических регламентов развитию материально-технической базы экономики может выражаться в отставании их требований от возможностей производства либо, наоборот, в неспособности производства обеспечить выполнение требований технических регламентов из-за низкого уровня оборудования или технологии. В последнем случае внесение изменений (отмена) в технический регламент необходимо также и для предотвращения необоснованного применения мер ответственности за несоблюдение практически невыполнимых требований.
Иные субъекты права законодательной инициативы не связаны указанными основаниями при постановке вопроса о внесении изменений или отмене технических регламентов.
Согласно п. 10 ст. 9 ФЗ процедура внесения изменений или отмены технических регламентов Правительством РФ должна осуществляться в порядке, предусмотренном ст. ст. 9 и 10 ФЗ для их разработки и принятия. Это означает, что процедура должна начинаться с разработки проекта изменений или отмены и публикации уведомления о разработке проекта в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 9. В дальнейшем проект изменений (отмены) должен пройти все процедуры, предусмотренные ст. 9, с учетом особенностей, установленных в ст. 10 ФЗ.
Таким образом, если речь идет о внесении изменений или отмене технического регламента, принятого Президентом РФ, то проект этих изменений (отмены) может быть представлен Президенту РФ и принят им без публичного обсуждения, но с соблюдением всех других процедур, установленных ст. 9 для разработки проекта технического регламента.
Если технический регламент принят международным договором, то предложения о его изменении или отмене разрабатываются в порядке, установленном в п. п. 2 - 6 ст. 9 ФЗ.
Проект постановления Правительства РФ о внесении изменений или отмене технического регламента, принятого им в соответствии с п. 3 ст. 10, разрабатывается и принимается в порядке, предусмотренном этой нормой и п. п. 2 - 6 ст. 9 ФЗ.
Ст. 10 ФЗ "О техническом регулировании" установлен особый порядок разработки и принятия технических регламентов. Согласно этой статье в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.
Технический регламент может быть принят международным договором (в том числе договором с государствами - участниками Содружества Независимых Государств), подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этом случае проект технического регламента разрабатывается в порядке, установленном пунктами 2 - 6 статьи 9 настоящего Федерального закона.
До вступления в силу федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации вправе издать постановление о соответствующем техническом регламенте, разработанном в порядке, установленном п. п. 2 - 6 ст. 9 настоящего Федерального закона.
Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте, подготовленный к рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, не позднее чем за месяц до его рассмотрения направляется на экспертизу в соответствующую экспертную комиссию по техническому регулированию, которая создана и осуществляет свою деятельность в порядке, установленном пунктом 9 статьи 9 настоящего Федерального закона. Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте рассматривается на заседании Правительства Российской Федерации с учетом заключения соответствующей экспертной комиссии по техническому регулированию.
Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте должен быть опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за месяц до его рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации. Порядок опубликования указанного проекта постановления устанавливается Правительством Российской Федерации.
Со дня вступления в силу федерального закона о техническом регламенте соответствующий технический регламент, изданный указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, утрачивает силу.
Статья 10 определяет случаи и порядок разработки проекта и издания технического регламента, являющихся исключением из общих правил, установленных ст. 9 Закона.
Таким образом, ст. ст. 9 и 10 ФЗ однозначно установлено, что основными юридическими формами утверждения технического регламента являются федеральный закон и международный договор. В исключительных случаях, установленных п. 1 ст. 10, технический регламент может быть издан Президентом РФ на ограниченный срок.
Следует обратить внимание, что в числе объектов, возникновение угрозы которым является основанием для издания технического регламента Президентом РФ, отсутствуют такие объекты, как имущество любых собственников и меры по предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, хотя защита этих объектов входит в число целей принятия технических регламентов (ст. 6 ФЗ).
Основания издания Президентом РФ технических регламентов являются достаточно определенными и убедительными. Этого нельзя сказать об основаниях издания этих актов Правительством РФ. Точнее, такие основания вообще отсутствуют, что создает почву для безграничного издания технических регламентов. Это обстоятельство подрывает принципиальное положение ФЗ о принятии технических регламентов законом. В принципе, предоставленное Правительству РФ право, вероятно, является необходимым, но основания его применения должны быть точно определены в ФЗ подобно тому, как это сделано в отношении права Президента РФ. Использованное в п. 3 ст. 10 выражение "до вступления в силу федерального закона о техническом регламенте" вопреки толкованию некоторых практиков не содержит никаких оснований издания Правительством РФ технических регламентов.
Одним из возможных оснований издания Правительством РФ технических регламентов может быть следующая ситуация.
Как следует из ФЗ, между днем получения Государственной Думой разработанного в порядке, предусмотренном ст. 9 ФЗ, проекта федерального закона о техническом регламенте и днем его вступления в силу проходит значительный промежуток времени, необходимый для его рассмотрения, принятия и введения в действие.
В целях недопущения правового вакуума в этот период Правительству РФ может быть предоставлено право издать постановление о техническом регламенте, если он разработан в соответствии с общими правилами, предусмотренными п. п. 2 - 6 ст. 9 ФЗ.
В свете изложенного представляет интерес первый утвержденный технический регламент - Специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 и вступивший в силу по истечении 6 месяцев со дня официального опубликования (опубликован в "Российской газете" от 21 октября 2005 г.).
Прежде всего, можно отметить отсутствие в указанном Постановлении ссылки на основания утверждения Регламента именно Правительством РФ, а не законом.
Во-вторых, вопреки логике положений ст. 8 ФЗ данный Специальный регламент утвержден без ссылки на соответствующий общий технический регламент и основания необходимости принятия специального регламента.
Согласно п. п. 4 и 5 Регламента объектами технического регулирования являются автомобильная техника, выпускаемая в обращение на территории РФ, в том числе легковые автомобили, являющиеся товаром народного потребления.
Технические требования к автомобильной технике, порядок подтверждения ее соответствия и документы о соответствии определены в Регламенте путем ссылки на Правила Европейской экономической комиссии ООН.