К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННЫХ САНКЦИЯХ

Н.М. КОЛОСОВА

Колосова Нина Михайловна - ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук.

Сомнения по поводу признания конституционной ответственности видом юридической ответственности во многом обусловлены особенностями конституционных санкций, что порой затрудняет признание их таковыми. Слово "санкция" будем понимать не в позитивном аспекте, как одобрение со стороны власти (в международном праве, в трудовом праве используется понятие "поощрительная санкция"), а только в негативном. Именно особенности конституционных санкций обусловили многочисленные дискуссии о возможности выделения системы конституционных санкций, а без этого проблематично ставить вопрос о существовании конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Среди правоведов отсутствует единое мнение о признаках санкций, о структуре конституционной нормы, о соотношении понятий "санкция" и "ответственность". Попытаемся на основе исследования разных подходов по обозначенным выше спорным проблемам представить авторскую позицию о понятии и об особенностях конституционных санкций.
В юридической литературе высказаны разные подходы к определению конституционной санкции. Особенно трудно согласиться с теми правоведами, которые отождествляют санкцию с видами или механизмом ответственности <1>. Так, И.Н. Барциц к видам федеративной ответственности (под федеративной ответственностью понимает ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства, что, по сути, относится к конституционной ответственности) относит, в частности, импичмент, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что традиционно признается конституционными санкциями. Такого рода смещение понятий должно быть преодолено.
--------------------------------
<1> См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 17.

Есть и другие, более традиционные подходы к исследуемой проблеме. Например, В.О. Лучин рассматривает конституционные санкции через "установленные Основным Законом меры государственного принуждения... применяемые в случае конституционного правонарушения и содержащие его итоговую правовую оценку" <2>. В.А. Виноградов полагает, что конституционно-правовая санкция - это "определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку" <3>. Вряд ли можно согласиться с тем, что в понятие санкций не входит наступление неблагоприятных последствий, так как в этом случае трудно различить санкции и иные меры государственного и общественного принуждения. Обозначенные выше и иные определения конституционных санкций, представленные в юридической литературе, отражающие те или иные аспекты их понимания, основаны прежде всего на разных подходах к выделению признаков санкции. Фактически спор идет о тех существенных признаках, которые характеризуют санкции вообще и конституционные санкции в частности. Речь идет, как правило, о принуждении, неблагоприятных последствиях, негативной оценке государством противоправной деятельности. Представляется, что все они одновременно должны быть присущи конституционным санкциям. Таким образом, понятия санкции, основанные на одном или нескольких признаках, следует признать односторонними. Поэтому трудно согласиться с теми, кто определяет санкцию через установленные Конституцией меры государственного принуждения: правовые лишения, обременения, правовой урон <4>. Данное понятие не учитывает государственное и общественное осуждение противоправного поведения.
--------------------------------
<2> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 359.
<3> Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 137.
<4> См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. N 1. С. 41.

Подчеркнем, что признаками конституционных санкций следует признать негативную оценку деяния со стороны народа, государства, законодательно оформленное государственное принуждение, наступление неблагоприятных последствий (правовой урон, обременение, отягощение, правовые лишения, ущемления материального или юридического характера). С учетом изложенного можно предложить следующее определение конституционных санкций.
Конституционные санкции - это законодательно закрепленные неблагоприятные меры принудительного воздействия по отношению к субъектам права в случае их противоправного поведения.
Противоправность проявляется в том, что субъект права не исполняет конституционные обязанности или злоупотребляет конституционными правами.
Представляется необходимым рассмотреть далее вопрос о санкции как элементе нормы и о соотношении санкции и ответственности.
Вопрос о структуре конституционной нормы относится к числу дискуссионных проблем. В юридической литературе высказаны разные мнения по данному вопросу. Одни юристы признают санкцию обязательным элементом конституционной нормы, другие с таким выводом не согласны (В.О. Лучин).
Остановимся на позиции, основанной на необязательности включения в конституционную норму конституционной санкции. Так, В.О. Лучин считает, что следует различать вопрос о санкциях как структурном элементе правовой нормы и вопрос о средствах, способах ее защиты со стороны государства. Охрана конституционных норм осуществляется при помощи всей системы действующего права. Такого рода положения следует поддержать. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что конституционная норма не обязательно должна иметь в качестве своего структурного элемента санкцию, так как она и без этого якобы обеспечивается принудительной силой государства <5>. Представляется необходимым учитывать трудности реализации принудительной силы государства без конкретной санкции, если действовать в режиме конституционной законности. Действительно, государство призвано обеспечивать защиту конституционных норм, но осуществлять это следует и через законодательно закрепленные конституционные санкции. Конституционная норма, если она признается правовой нормой, должна иметь санкцию. Нормативность права как возможность государственного принуждения является одним из аргументов для признания конституционной санкции необходимым элементом нормы права. Иначе она перестает быть мерой, масштабом поведения, так как нарушение этой меры не повлечет государственного принуждения. Следует признать существование собственных, конституционных санкций, поскольку без них система защиты Конституции, ее предписаний будет неэффективной.
--------------------------------
<5> См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения: Учеб. пособие. М., 1997. С. 61 - 62.

Нормы Конституции РФ не всегда имеют санкции в ее тексте, но санкции могут содержаться в конституционном законодательстве. В этом плане следует поддержать идею В.О. Лучина об отсылочном способе определения ответственности за нарушения содержащихся в Конституции РФ положений. Однако этот способ не должен быть единственным. Представляется, что любое конституционное правонарушение должно порождать возможность применения конституционных санкций (их отсутствие в тексте Конституции РФ означает необходимость внесения соответствующих изменений в действующее конституционное законодательство). Очевидно, что степень строгости санкций за нарушение правовых норм должна в значительной мере отражать социальную значимость охраняемых этими нормами общественных отношений. Если Конституция охраняет высшие общественные ценности, то необходима эффективная система защиты ее предписаний, причем путем не только применения иных отраслевых санкций, но и собственных санкций. Сомнения по поводу обязательности включения конституционных санкций в конституционную норму обусловлены в некоторой степени их особенностями.
Одной из особенностей конституционной санкции предлагается признать то, что санкция при определенных условиях может применяться и не как санкция, на что было обращено внимание С.А. Авакьяном еще в 1973 г. <6>.
--------------------------------
<6> См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. N 11. С. 35 - 36.

В современной юридической литературе также отмечено, что одна и та же по наименованию мера может означать как организационную акцию, так и санкцию <7>. Следует также отметить, что конституционная санкция может быть при определенных условиях политической мерой ответственности. Например, отставка Правительства РФ может быть мерой как конституционной, так и политической ответственности. При этом в первом случае необходимо наличие конституционного деликта в качестве основания наступления конституционной ответственности.
--------------------------------
<7> См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С. 41.

Меры конституционной ответственности должны быть закреплены в Конституции РФ или в законах. Это предлагается признать другой особенностью конституционных санкций. В то же время сам факт содержания конкретной меры ответственности в Конституции РФ не превращает ее автоматически в конституционную санкцию, так как в Конституции РФ могут содержаться меры и иных видов юридической ответственности. Например, ч. 2 ст. 20 Конституции РФ предусматривает, что "смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей". Очевидно, что смертная казнь относится к уголовным санкциям, поэтому при определении факта наличия конституционных санкций и соответственно конституционной ответственности речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть их существование (субъекты, основания, источники конституционной ответственности, санкции).
Особенностью мер конституционной ответственности является то, что все они, за редким исключением (возмещение материального ущерба иногда может быть санкцией конституционной, а не гражданско-правовой ответственности), не могут быть использованы в качестве мер иных видов юридической ответственности. Речь идет о вотуме недоверия Правительству РФ, о досрочном лишении конституционного статуса органа государственной власти, о признании выборов отдельных депутатов недействительными, об отказе в регистрации кандидата в депутаты, о временном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий субъектов РФ, о признании правового акта недействующим. В связи с этим возникают научные споры о возможности признания некоторых названных мер конституционными санкциями.
В дискуссии о признании или непризнании конкретных санкций мерами конституционной ответственности основным аргументом для обоснования отсутствия меры конституционной ответственности, как правило, является отрицание факта наступления неблагоприятных последствий. Так, ряд авторов (М.А. Краснов, Д.Т. Шон) не относят отмену незаконных актов к мерам конституционной ответственности, поскольку якобы нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал <8>. Для обоснования данной позиции выдвигаются и другие аргументы <9>. Следует поддержать позицию их противников (И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности, так как в данном случае налицо все признаки конституционной санкции, в частности негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них. Что касается последнего признака, то следует отметить, в частности, следующее. Систематическая отмена актов конкретного министерства позволяет поставить вопрос о ненадлежащем исполнении своих обязанностей со стороны министерства и министра. Налицо неблагоприятные последствия, так как ущемляется их авторитет. Например, министерство вынуждено затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое. Как отмечалось выше, именно такие признаки, как негативная оценка деяния, принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта права, должны стать основными критериями для отнесения той или иной меры к санкциям юридической, в том числе конституционной, ответственности. Неблагоприятные последствия в этом случае имеют расширительное толкование. Высказаны также сомнения по поводу наличия неблагоприятных последствий в так называемых оценочных санкциях, что само по себе отрицает возможность отнесения их к конституционным санкциям. Однако это также основано на узком понимании неблагоприятных последствий. Напомним, что оценочные санкции означают признание неудовлетворительной деятельности государственных органов, должностных лиц или выражение им недоверия без прекращения полномочий должностных лиц или роспуска органа государственной власти. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ может выразить недоверие Правительству РФ либо отказать ему в доверии. Представляется необходимым различать выражение недоверия как политическую меру в случае отсутствия в деятельности Правительства РФ противоправных деяний и как конституционную санкцию при условии наличия в деятельности Правительства РФ конституционного правонарушения.
--------------------------------
<8> См.: Шон Д.Т. Указ. соч. С. 41.
<9> См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6. С. 49.

Перейдем к рассмотрению конституционной санкции в ее соотношении с конституционной ответственностью. Высказана идея о необходимости различать разные временные рамки этих понятий. Так, санкция, по мнению Е.В. Черных, существует всегда как часть нормы, а ответственность наступает только в случае совершения правонарушения. Представляется важным различать статичный (санкция как элемент нормы) и динамичный (механизм реализации санкции) аспекты санкции. Аналогичные аспекты присущи и конституционной ответственности. В этом случае говорить о временном расхождении санкции и ответственности неоправданно, так как Е.В. Черных предлагает сопоставлять статичный аспект санкции и динамичный аспект ответственности.
Существуют и иные мнения о соотношении понятий "юридическая ответственность" и "санкция". Некоторые ученые считают, что понятие "санкция" является более широким, чем понятие "ответственность" (О.А. Красавчиков, О.Н. Садиков, С.С. Алексеев <10> и др.), исходя при этом из того, что санкция связана с государственным принуждением. Санкция, по мнению С.С. Алексеева, является широкой категорией, которая характеризует всю систему средств правового принуждения, в том числе и меры защиты, которые не совпадают с юридической ответственностью. Представляется, что в отношении принуждения меры защиты не всегда следует считать санкцией, так как последняя наступает только в случае совершения субъектом права конституционного деликта, если говорить только об этом виде юридической ответственности. Например, меры в рамках принудительно введенного карантина, относясь к мерам защиты, не относятся к конституционным санкциям. Поэтому понятие "санкция" не выходит за границы понятия "ответственность".
--------------------------------
<10> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1980. С. 378.

Другие ученые, наоборот, признают понятие "ответственность", в том числе "конституционная ответственность", более широким, чем понятие "санкция", признавая при этом как "позитивную", так и ретроспективную юридическую ответственность <11>. Очевидно, что "позитивная" ответственность не связана с санкциями. Кроме того, ответственность, по мнению ряда ученых, охватывает не только санкции, но и принципы, функции, цели и иные аспекты ответственности, т.е. конституционная ответственность определяется в некоторой мере факторами, находящимися вне санкции (принципы ответственности, условия освобождения от ответственности и т.п.) <12>.
--------------------------------
<11> См.: Щербакова Н.В. О санкциях в конституционном (государственном) праве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 115 - 119.
<12> См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. С. 35 - 36.

Каждая из названных точек зрения зависит от того или иного понимания санкции, ответственности, а равно их признаков. Так, вполне закономерно считать понятие "ответственность" более широким, чем понятие "санкция", если исходить из признания так называемой позитивной ответственности как ответственного поведения субъекта права, поскольку данный вид ответственности может существовать без санкции.
Представляется целесообразным поддержать позицию тех правоведов (С.Н. Братусь, О.Е. Кутафин и др.), которые считают, что юридическая ответственность - это реализация санкции <13>, а конституционная ответственность - это реализация конституционных санкций. Другими словами, выполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Конституционные санкции являются необходимым атрибутом как конституционной нормы, так и конституционной ответственности. Без санкции нет ответственности, так как нормативная конструкция последней обусловлена видом санкций. Без ответственности нет санкций, так как установление санкций без определения порядка их применения нарушает принцип неотвратимости наказания <14>.
--------------------------------
<13> См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976. С. 43.
<14> См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 97.

Таким образом, можно предложить на основе теории конституционных санкций законодательно выделить систему мер конституционной ответственности. При этом следует учитывать следующее. В юридической литературе справедливо отмечается, что отнесение санкций к той или иной отрасли права зависит не от их названия, а прежде всего от того, исполнение нормы какой отрасли права они непосредственно обеспечивают <15>. Однако если применять только этот критерий выделения санкций, то можно будет говорить о семейных, земельных, уголовных и иных отраслевых санкциях. Такой вывод является ошибочным и опасным, поскольку при этом может быть чрезмерно расширено количество видов юридической ответственности. Следует учитывать, что некоторые отрасли своими мерами ответственности защищают многие правоотношения, что сокращает количество видов юридической ответственности. Например, административные санкции охраняют и трудовые, и финансовые, и конституционные, и иные правоотношения. Соответственно, конституционные нормы, как и другие отраслевые нормы, могут обеспечиваться санкциями разных отраслей права: уголовного, административного, гражданского, а не только конституционного права. Очевидно, что не все отраслевые меры воздействия за нарушение конституционных норм, хотя они и направлены на защиту Конституции, относятся к мерам конституционной ответственности. Поэтому при определении отраслевого вида санкций важно знать не только то, какая отрасль права устанавливает санкции, нормы какой отрасли они защищают, но и к какому типу принуждения они принадлежат. При обосновании существования конституционных санкций необходимо учитывать их специфику, развитость и характер конституционно-правовых отношений, особенности юридических обязанностей, нарушение которых влечет наступление неблагоприятных правовых последствий.
--------------------------------
<15> Розанов И.И. Финансовые санкции как средство обеспечения государственной финансовой дисциплины // Хозяйство, право, управление. Вып. 2. Саратов, 1975. С. 117.

В современный период развития конституционных правоотношений достаточно воли законодателя для того, чтобы конкретные меры ответственности с учетом их особенностей были признаны именно конституционными, а не иными отраслевыми санкциями.
Таким образом, включение в текст Конституции Российской Федерации меры юридической ответственности не превращает ее автоматически в конституционную санкцию. При этом последняя может быть закреплена как в Конституции РФ, так и в конституционном законодательстве. К конституционной санкции можно отнести только те неблагоприятные последствия, которые законодательно предусмотрены за невыполнение конституционных обязанностей или за злоупотребление конституционными правами. При этом должны быть в наличии и все иные признаки конституционной ответственности.