Статья 9. Назначение территориального планирования и виды документов территориального планирования

Комментарий к статье 9

Назначение территориального планирования определено комментируемой статьей через содержание документов территориального планирования. Территориальное планирование представляет собой, таким образом, перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и фиксации в соответствующих документах основных видов совокупного использования объектов, расположенных на соответствующей территории. Представляется, что отношения по территориальному планированию по факту шире отношений по поводу составления соответствующих документов, - такой вывод можно сделать и из содержания данной главы.
В общем, это следует и из содержания Градостроительного кодекса, которым градостроительная деятельность в целом фактически сведена к осуществлению территориального планирования (подп. 1 ст. 1 комментируемого Кодекса), а значит, территориальное планирование в смысле данного Закона представляет собой основу градостроительства - деятельности по развитию городов и иных поселений.
Таким образом, содержание комментируемой главы как части Градостроительного кодекса, равно как и содержание градостроительной деятельности, тяготеет к пониманию такого планирования как осуществляемого преимущественно в целях развития городских поселений. Собственно, в ряде случаев градостроительство рассматривает городское поселение как стержень или центр развития территории. Признавая наличие данной концепции, следует подчеркнуть, что она существует самостоятельно и отлична по своим целям и содержанию от более общей концепции устойчивого развития территорий, которая, исходя из положений Конференции ООН 1992 г., на которой были впервые сформулированы основные положения об устойчивом развитии территорий, определяет устойчивое развитие как разумное сочетание экологических, экономических, социальных интересов в целях обеспечения благоприятных условий жизни настоящих и будущих поколений. В целом это понятие отличается от понятия устойчивого развития территорий, закрепленного комментируемым Кодексом и в его целях (как обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности при осуществлении градостроительной деятельности) <1>, хотя бы потому, что данное понятие не имеет отправной точкой развитие городов или иных населенных пунктов, а охватывает более широкие проблемы жизни общества.
--------------------------------
<1> Пункт 3 ст. 1 комментируемого Кодекса.

Исходя из круга отношений, регулируемых комментируемым Кодексом, а именно отношений в области градостроительной деятельности, назначение территориального планирования в рамках данного Кодекса может быть сведено к осуществлению планирования в целях развития городских и иных поселений.
Поскольку территориальное планирование представляет собой механизм государственного и муниципального управления, прежде всего в том, что касается освоения территорий, вопросы планирования затрагиваются многими нормативными правовыми актами. Как правило, данные нормы касаются вопросов порядка застройки земельных участков. Так, например, в соответствии с Федеральным законом "О землеустройстве" (ст. 17) местоположение границ земельных участков, используемых для индивидуального жилищного и гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и сельскохозяйственного производства, может определяться с использованием сведений государственного земельного кадастра, документов территориального планирования (в том числе генеральных планов поселений и городских округов), документации по планировке территории для размещения объектов индивидуального жилищного и гаражного строительства, проектов организации и застройки территорий садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, землеустроительной документации при наличии соответствующих картографических материалов.
Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установлено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.
Согласно тому же Закону перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается, если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов.
В этом смысле существует мнение, согласно которому целесообразно принять самостоятельный закон о территориальном планировании, содержащий более общие нормы о планировании как в целях развития населенных пунктов, так и в иных целях использования территорий и земель.
Отдельную правовую проблему составляет отсутствие однозначного юридического понятия территории, и в комментируемом Кодексе такое понятие также отсутствует. В связи с этим следует оценить содержание территории как объекта планирования. Исходя из норм данной главы и норм комментируемого Кодекса, территории не тождественны понятию территорий городов иных поселений, хотя наиболее близки именно к этим понятиям, понятию административно-территориальных единиц или земельных участков. В основе назначения территориального планирования, как можно понять из данной главы, находится согласование использования существующих с созданием (строительством) новых объектов недвижимости. Как представляется, в ближайшее время именно это наиболее конкретное назначение территориального планирования с учетом более декларативных по своему характеру целей устойчивого развития территории и учета интересов населения будет лежать в основе обозначенных отношений. Исходя из данного понимания, территорию как объект территориального планирования можно рассматривать в том числе как территорию размещения объекта недвижимости. В определенной степени такое понимание территории подтверждается содержанием п. 4 комментируемой статьи, которое устанавливает запрет на установление ограничений в использовании земельных участков и изменение целевого назначения земель и не устанавливает ограничений в изменении целевого использования недвижимости в границах территории. В целом указание п. 4 комментируемой статьи позволяет сделать вывод и о том, что территориальное планирование устанавливает ограничения в области управления и оборота земель и недвижимого имущества, а поскольку такое ограничение имеет существенное правовое значение, цели и основания территориального планирования должны быть обоснованы весьма четко.
Действия по территориальному планированию представляют собой достаточно сложный перечень юридически значимых процедур, предполагающий учет самых разнообразных факторов, при этом с правовой точки зрения важным является объективная и аргументированная оценка этих факторов в их совокупности для принятия правильных решений территориального планирования.
Это важно потому, что решения по территориальному планированию имеют императивный (обязательный для исполнения) характер, в связи с чем недостаточно обоснованные решения в этой области могут иметь весьма негативные последствия. Поэтому важное значение имеет порядок осуществления такого планирования, в том числе преодоление субъективизма и исправление возможных ошибок.
С правовой точки зрения к факторам относятся установленный и действующий правовой режим природных объектов и объектов недвижимости (включая землю, которая содержит в себе оба признака), в том числе правовой статус имущественных комплексов и территорий (в ином понятии, нежели содержится в комментируемом Кодексе, в том числе поселений, особо охраняемых территорий и т.п.).
Исходя из положений п. 2 комментируемой статьи, территориальное планирование - вид деятельности, осуществляемой на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.
Пунктом 3 комментируемой статьи не объясняется, для каких именно решений должны составляться документы территориального планирования соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления. Однако, очевидно, это не любое решение. Исходя из назначения территориального планирования, согласно комментируемому Кодексу и последующим статьям это решения о застройке территорий и соответствующем освоении городского или иного поселения.
В этом смысле вызывает некоторые сомнения запрет принятия любых решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования. Тем более что составление документов планирования связано с затратами из бюджета. Так, резервирование земель может быть не связано с застройкой территории или изменением целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, а только с изменением субъекта права собственности на землю (например, для образования особо охраняемой территории). Перевод земель из одной категории в другую также может иметь цели, не требующие составления документов территориального планирования. В этом смысле положение п. 4 комментируемой статьи о том, что исключение может быть предусмотрено федеральными законами, следует считать правильным и обеспечивающим гибкость данной нормы.