Статья 54. Государственный строительный надзор

Комментарий к статье 54

1. Комментируемая статья устанавливает основные требования к проведению государственного строительного надзора. Часть 1 комментируемой статьи определяет случаи осуществления государственного строительного надзора.
В связи с тем, что изначальная формулировка части 1 комментируемой статьи приводила к тому, что на практике отсутствовало единое понимание, в каких случаях должен осуществляться государственный строительный надзор, а этот вопрос имеет очень важное значение, поскольку представление заключения государственного строительного надзора, в случае если предусмотрено его осуществление, является обязательным условием для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ч. 1 ст. 54 была уточнена. Так, государственный строительный надзор осуществляется при:
1) строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;
2) реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи четко закрепляет предмет государственного строительного надзора - проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
В соответствии с п. 4 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54) в случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.
Задачей государственного строительного надзора являются предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.
3 - 4. Комментируемая статья предусматривает, что надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в зависимости от степени значимости и потенциальной опасности объекта.
Так, государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются на территориях двух и более субъектов РФ, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов культурного наследия федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора (по объектам см. комментарий к ст. 49 ГрК РФ). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, являются:
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации;
Министерство обороны Российской Федерации - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.
Указом Президента РФ может быть определен также иной орган, уполномоченный на проведение государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны. Указом Президента РФ и (или) нормативным правовым актом Правительства могут быть определены также иные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ.
Кроме того, следует отметить, что полномочия по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте уникальных объектов, указанных в части 2 статьи 48.1 ГрК РФ, на территории города Москвы закреплены до 2011 года за уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы (ст. 4.2 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 18 декабря 2006 г.)).
Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности" с 1 января 2006 г. признан утратившим силу п. 12 ст. 62 ГрК РФ 1998 г., согласно которому контроль за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство, а также градостроительными регламентами, со строительными нормами и правилами возлагается на соответствующие органы архитектуры и градостроительства и органы государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации. Исключение данной нормы направлено на устранение дублирования полномочий разных органов по осуществлению надзора и контроля за строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом объектов.
5 - 6. Части 5 - 6 комментируемой статьи закрепляют основные права должностных лиц органов государственного строительного надзора и требования к оформлению результатов осуществляемых проверок.
Кроме того, в соответствии с п. 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54) должностные лица органов государственного строительного надзора при проведении проверок осуществляют следующие полномочия:
а) беспрепятственно посещают объекты капитального строительства во время исполнения служебных обязанностей;
б) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;
в) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;
г) составляют по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;
д) вносят записи о результатах проведенных проверок в общий и (или) специальный журналы;
е) составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
ж) осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
7. Согласно ч. 2 комментируемой статьи предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. В то же время согласно ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2001 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучения, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную, промышленную термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность и т.д. Таким образом, предмет государственного строительного надзора во многом пересекается с предметами иных надзоров, осуществляемых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и предусмотренных федеральными законами.
В связи с этим часть 7 комментируемой статьи устанавливает запрет на осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренных ГрК РФ.
До последнего времени помимо Градостроительного кодекса государственный надзор при строительстве предусматривался также многими другими федеральными законами. Однако после вступления в силу Градостроительного кодекса РФ иные надзоры при строительстве становятся избыточными, дублирующими государственный строительный надзор.
В целях приведения законодательства в соответствие с ГрК РФ и устранения излишних административных барьеров при строительстве был принят Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Так, в целях установления единого государственного строительного надзора соответствующие изменения внесены в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и др. Изменения, внесенные в указанные нормативные правовые акты, предусматривают проведение государственного строительного надзора только в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
При этом следует отметить, что Федеральный закон N 232-ФЗ не исключает и не отменяет целевые виды надзора (экологический, санитарно-эпидемиологический и др.) при строительстве. Все виды надзора (контроля) сохраняются, но будут проводиться в рамках единого государственного строительного надзора.
Так, например, Федеральным законом N 232-ФЗ предусматривается, что при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), государственный пожарный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический надзор и другие виды надзора (контроля) осуществляются в рамках государственного строительного надзора, проводимого в соответствии с ГрК РФ, п. 1 ст. 6, п. 3 ст. 21, п. 10 ст. 29 Закона N 232-ФЗ).
Часть 7 комментируемой статьи, предусматривающая запрет на проведение иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, за исключением предусмотренных ГрК РФ, а также положения Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ, направленные на установление единого государственного строительного надзора, вступают в силу с 1 января 2007 года. При этом следует отметить, что Законом N 232-ФЗ внесено изменение в часть 7 комментируемой статьи, устанавливающее исключение из установленного ГрК РФ принципа единого государственного строительного надзора в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации; сохраняется как самостоятельный вид государственный экологический контроль, что обусловлено спецификой осуществления деятельности на указанных территориях. Случаи, когда требуется осуществление государственного экологического контроля, носят исчерпывающий характер и не подлежат расширительному толкованию.
8. Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" <1>. Приложение к данному Постановлению, устанавливающее критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам, в связи с тем что данный вопрос урегулирован в самом ГрК РФ, не подлежит применению.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 774.

Согласно Положению о государственном строительном надзоре в Российской Федерации, утвержденному указанным Постановлением, государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (далее - заключение о соответствии).
Все документы, составленные либо полученные при осуществлении государственного строительного надзора, подлежат включению в дело, формируемое органом государственного строительного надзора. Порядок формирования и ведения таких дел, в том числе определение требований, предъявляемых к включаемым в такие дела документам, устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.
Проверке подлежит соблюдение:
а) при строительстве - требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;
б) при реконструкции - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;
в) при капитальном ремонте - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.
Проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 53 ГрК РФ, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Программа проверок разрабатывается должностным лицом органа государственного строительного надзора с учетом конструктивных и иных особенностей объекта капитального строительства и выполнения работ по его строительству, реконструкции, капитальному ремонту, условий последующей эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в соответствии с требованиями технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.
Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:
а) соблюдение требований к выполнению работ, подлежащих проверке;
б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;
в) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществлении государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;
г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентами (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.
При выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.
После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.
Орган государственного строительного надзора выдает заключение о соответствии, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации либо такие нарушения были устранены до даты выдачи заключения о соответствии.
Орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче заключения о соответствии, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации и такие нарушения не были устранены до даты выдачи заключения о соответствии.
Заключение о соответствии или решение об отказе в выдаче такого заключения выдается органом государственного строительного надзора застройщику или заказчику в течение 10 рабочих дней с даты обращения застройщика или заказчика в орган государственного строительного надзора за выдачей заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии должно содержать обоснование причин такого отказа со ссылками на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию.