Статья 4. Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности

Комментарий к статье 4

1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования, объекта капитального строительства раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч. 1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ - 41 - 42, 45, 46 - 48 и др.
У каждого закона должен быть определен предмет его регулирования, т.е. общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, российским законодательством предусматриваются земельные, водные, лесные, жилищные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.
Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.
Обращает на себя внимание, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" ч. 1 ст. 4 после слов "их реконструкции" дополнена словами "а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов".
Это обусловлено тем, что проведение капитального ремонта по своим последствиям может примыкать к понятию "реконструкция", содержание которого раскрывается в п. 14 ст. 1 ГрК РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вышеуказанный капитальный ремонт, устанавливающие порядок его согласования, проектирования, проведения, т.е. входящие таким образом в понятие "градостроительные отношения".
2. В ч. 2 комментируемой статьи перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч. 1 комментируемой статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.
В упомянутом Федеральном законе указанный в ч. 2 комментируемой статьи перечень дополнен словами "законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии", что объясняется усилением внимания к обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому, специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.
Таким образом, перечисленным в ч. 2 видам общественных отношений и требованиям отраслей федерального законодательства придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ. Однако если в указанных в ч. 2 комментируемой статьи сферах (отраслях) российского законодательства обнаруживаются пробелы и указанные в них общественные отношения не урегулированы, то действуют нормы ГрК РФ.
3. В отличие от ч. 2 в ч. 3 комментируемой статьи, наоборот, называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ от 25 октября 2001 г. <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006.

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.

В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы "О мелиорации земель" от 10 января 1996 г. <1>, "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. М.: Минсельхоз, 1997.

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" (постатейный) (под ред. Е.А. Галиновской) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007 (издание четвертое, переработанное и дополненное).

<2> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / Под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2004.

Будучи базисным среди природоресурсного законодательства, земельное законодательство включает Федеральные законы "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г., "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21 декабря 2004 г. и др., всего более сотни федеральных законов <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (издание второе, переработанное и дополненное).

<1> См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002.

Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Лесное законодательство представлено головным актом - Лесным кодексом Российской Федерации (далее - ЛК РФ) от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. Согласно ст. 102 ЛК РФ городские леса, расположенные на землях населенных пунктов, относятся к категории защитных лесов, а именно лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.
В соответствии со ст. 105 ЛК РФ в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением установленных случаев. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Водное законодательство включает прежде всего Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) от 3 июня 2006 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: комментарий к п. 4 ст. 56 ГрК РФ, а также: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.

Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеют большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты новых редакций, направленных на разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшение в нем административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорилось выше в комментарии к ст. 2.
В комментируемом пункте ст. 4 упоминается иное законодательство, которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным Всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим иным законом считается Жилищный кодекс РФ (далее - ЖК РФ) от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия "жилищные отношения" и "участники жилищных отношений", в ст. 5 - "жилищное законодательство", в ст. 8 - "применение к жилищным отношениям иного законодательства", в ст. 9 - "жилищное законодательство и нормы международного права".
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха", в частности:
- ст. 7 "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха";
- ст. 16 "Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности";
- ст. 17 "Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств";
- ст. 19 "Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей";
- ст. 21 "Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух";
- ст. 22 "Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников";
- ст. 23 "Мониторинг атмосферного воздуха" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:
- использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);
- строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэродромной территории (ст. 45, 46);
- контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полет воздушного судна над населенными пунктами (ст. 18, 28, 72 Воздушного кодекса РФ).
Иным законодательством Российской Федерации, применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы "Об отходах производства и потребления" от 22 мая 1998 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г., "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. <1>, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г., с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространенных полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе) <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий Закона Российской Федерации "О недрах" С.А. Боголюбова, И.Д. Горкиной, Ю.Г. Жарикова, Ю.Е. Кацман, Е.Г. Краюшкиной, Л.Б. Шейнина включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", NN 4, 5, 1999.

<1> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.

Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного прежде всего ГК РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:
- ст. 130 - отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;
- ст. 131 - государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;
- ст. 260 - 287 - право собственности и другие вещные права на землю;
- ст. 288 - 293 - право собственности и другие вещные права на жилые помещения;
- ст. 294 - 300 - право хозяйственного ведения, право оперативного управления;
- ст. 549 - 558 - продажа недвижимости;
- ст. 559 - 566 - продажа предприятия;
- ст. 650 - 655 - аренда зданий и сооружений;
- ст. 656 - 664 - аренда предприятий;
- ст. 784 - 800 - перевозка;
- ст. 801 - 806 - транспортная экспедиция;
- ст. 740 - 757 - строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приемку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счет заказчика;
- ст. 758 - 762 - подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.
Гражданским кодексом РФ предусмотрены и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447 - 449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057 - 1061).
Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в комментируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) и Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ)).