Комментарий к статье 7

1. Частью 1 комментируемой статьи определяется, что правовое регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы государственной власти. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) РФ, Правительство РФ, суды РФ.
Статьей 71 Конституции РФ определяется сфера ведения Российской Федерации, включающая, в частности, принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением, а также производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Рассматриваемая статья Конституции РФ дает ответ на вопросы о том, что находится в ведении Российской Федерации, о том, какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.
При этом необходимо учесть, что только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, могут обладать полномочиями по предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции РФ возможности взаимно передавать осуществление полномочий позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.
Одним из предметов ведения Российской Федерации, как отмечалось выше, является законотворческая деятельность. Статья 104 Конституции РФ устанавливает исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы, включающий Президента РФ, Совет Федерации РФ, членов Совета Федерации РФ, депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ право законодательной инициативы делегируется также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Большое значение имеет включение в этот перечень законодательных (представительных) органов субъектов РФ (независимо от их вида). Это право гарантирует равноправие субъектов РФ и возможность их участия в решении общегосударственных задач.
ФСКН России, МВД России, граждане, их объединения могут вносить в Государственную Думу законопроекты только через субъекты законодательной инициативы.
Установленный ст. 105 Конституции РФ порядок принятия федеральных законов Государственной Думой означает, что именно этой палате, избираемой непосредственно гражданами РФ, отводится основная роль в законодательном процессе.
Регламент Государственной Думы устанавливает процедуру принятия законов в трех чтениях. В первом чтении принимается концепция, идея закона, дается оценка его соответствия Конституции РФ, а также его актуальности и практической значимости. Государственная Дума может принять проект в первом чтении и продолжить работу над ним, отклонить законопроект или принять закон.
Конституция РФ устанавливает порядок одобрения принятых Государственной Думой законов Советом Федерации. В соответствии с Регламентом Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и вместе с сопровождающими его документами направляется всем членам Совета Федерации.
Они организуют обсуждение закона в субъектах РФ и, при наличии замечаний, направляют их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение закона. Комитет готовит заключение о том, подлежит ли рассматриваемый закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если не подлежит, то комитет предлагает палате одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать рассмотреть его на заседании. По законам, подлежащим обязательному рассмотрению в Совете Федерации, палата принимает решение одобрить данный закон или отклонить его, изложив мотивы данного решения.
Конституция РФ устанавливает право Государственной Думы преодолеть неодобрение закона Советом Федерации, так как законы принимаются Государственной Думой. Кроме того, в соответствии с Конституцией законопроекты, касающиеся в том числе вопросов осуществления государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту, вносятся в Государственную Думу, что определяет ключевую роль палаты в законодательном процессе.
В России отсутствует специальный закон, регламентирующий законодательную процедуру. Она определяется регламентами палат Федерального Собрания. Регламент Государственной Думы устанавливает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также поправок к законопроекту.
Для законопроектов, требующих бюджетных затрат или изменения бюджетной политики Правительства РФ, требуется получение от Правительства РФ соответствующего заключения. Это признано необходимым, поскольку Правительство РФ разрабатывает, а затем представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение федерального бюджета.
2. Согласно ФЗОН федеральные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют исполнение законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах. Исполнение законодательства организуют федеральные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О лицензировании":
определены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;
установлены виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с вышеназванным Федеральным законом Постановлением Правительства РФ от 07.04.2008 N 249 утверждено Положение о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I, и Положение о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II.
К лицензионным требованиям и условиям осуществления деятельности в названной сфере, в частности, относятся:
а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата), осуществляющего деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений и оборудования, необходимых для осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также соответствующих установленным требованиям;
б) соблюдение соискателем лицензии (лицензиатом), осуществляющим деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. 10 ФЗОН;
в) соблюдение лицензиатом, осуществляющим разработку новых наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. 16 ФЗОН;
г) соблюдение лицензиатом, осуществляющим хранение наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. 20 ФЗОН и правил хранения наркотических средств и психотропных веществ;
д) соблюдение лицензиатом, осуществляющим перевозку наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. 21 ФЗОН и порядка перевозки наркотических средств и психотропных веществ на территории Российской Федерации, а также оформление необходимых для этого документов, установленных Правительством РФ;
е) соблюдение лицензиатом, осуществляющим производство и изготовление наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. ст. 17 и 27 ФЗОН;
ж) соблюдение лицензиатом, осуществляющим отпуск наркотических средств и психотропных веществ по рецептам, содержащим назначение наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. ст. 25 и 26 ФЗОН;
з) соблюдение лицензиатом, осуществляющим уничтожение наркотических средств и психотропных веществ, требований ст. 29 ФЗОН и порядка дальнейшего использования или уничтожения наркотических средств и психотропных веществ, которые были конфискованы или изъяты из незаконного оборота либо дальнейшее использование которых признано нецелесообразным;
и) соблюдение лицензиатом, осуществляющим использование наркотических средств и психотропных веществ в медицинских, научных и учебных целях, а также в экспертной деятельности, требований ст. ст. 31, 34 и 35 ФЗОН;
к) соблюдение лицензиатом, осуществляющим использование наркотических средств и психотропных веществ в ветеринарии, требований ст. 33 ФЗОН и порядка использования наркотических средств и психотропных веществ в ветеринарии;
л) соблюдение соискателем лицензии (лицензиатом) требований по допуску лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами, установленных Правительством РФ;
м) соблюдение лицензиатом правил ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, установленных Правительством РФ;
н) соблюдение лицензиатом требований к представлению юридическими лицами отчетов о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, установленных Правительством РФ;
о) соблюдение лицензиатом порядка отпуска, реализации и распределения наркотических средств и психотропных веществ, устанавливаемого Правительством РФ;
п) соблюдение лицензиатом Правил разработки, производства, изготовления, хранения, перевозки, пересылки, отпуска, реализации, распределения, приобретения, использования, ввоза на таможенную территорию Российской Федерации, вывоза с таможенной территории Российской Федерации, уничтожения инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ, утвержденных Правительством РФ;
р) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) работников (провизоров, фармацевтов, врачей, среднего медицинского персонала, научных сотрудников, инженерно-технических работников), имеющих среднее профессиональное, высшее профессиональное, дополнительное профессиональное образование и (или) специальную подготовку в сфере деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, соответствующие требованиям и характеру выполняемой работы;
с) повышение квалификации специалистов с фармацевтическим и медицинским образованием, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, не реже одного раза в 5 лет.
Лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
Отметим также, что Постановлением Правительства РФ от 18.08.2007 N 527 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" (далее - Постановление Правительства РФ от 18.08.2007 N 527) регламентируется порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ. Настоящим Постановлением устанавливается, что ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II и Список III, осуществляется государственными унитарными предприятиями при наличии лицензии на осуществление видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Настоящим Постановлением регламентируются также действия в отношении прекурсоров. Так, ввоз (вывоз) прекурсоров, которые перечислены в приложении к Постановлению Правительства РФ от 30.06.1998 г. N 681, осуществляется только государственными унитарными предприятиями при наличии лицензии на осуществление данных видов деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации прекурсоров, внесенных в Список IV, за исключением указанных в приложении к вышеназванному Постановлению, может осуществляться не только предприятиями, но и другими юридическими лицами.

3. Ведущую роль в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ выполняют Государственный антинаркотический комитет и антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации. Каждое министерство и ведомство, специально уполномоченное на решение задач в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, организует исполнение законодательства Российской Федерации в сфере своей деятельности.
Например, Приказом МВД России от 17.01.2006 N 19 утверждена Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, которая определяет основные направления, формы и методы предупреждения преступлений, осуществляемые органами внутренних дел в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации, порядок организационного и методического обеспечения этой деятельности.
Помимо федеральных органов исполнительной власти над организацией исполнения требований ФЗОН работают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Так, распоряжением префекта Юго-восточного административного округа города Москвы от 30.04.2008 N 653 "Об организации работы окружной антинаркотической комиссии" установлено, что в работе окружной антинаркотической комиссии необходимо руководствоваться Положением и регламентом, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 25.03.2008 N 210-ПП.
Положением об антинаркотической комиссии в административном округе города Москвы установлено, что антинаркотическая комиссия в административном округе города Москвы (далее - Комиссия) является органом, обеспечивающим координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти города Москвы по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на территории административного округа города Москвы. Основными задачами Комиссии являются:
а) участие в формировании и реализации на территории административного округа города Москвы государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подготовка предложений председателю Антинаркотической комиссии в городе Москве по совершенствованию законодательства Российской Федерации и города Москвы в этой области, а также представление ежегодных докладов о деятельности Комиссии;
б) координация деятельности органов исполнительной власти на территории административного округа города Москвы по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также организация их взаимодействия с общественными объединениями и организациями;
в) разработка мер, направленных на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе на профилактику этого оборота, а также на повышение эффективности реализации региональных целевых программ в этой области;
г) анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти на территории административного округа города Москвы по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
д) решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации и города Москвы о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах.
3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что негосударственные организации и объединения не вправе осуществлять регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Действительно, в рассматриваемой сфере признается помощь общественных, религиозных объединений, коммерческих организаций и отдельных граждан. Вместе с тем негосударственные организации и объединения не вправе осуществлять регулирование деятельности в данной области.