Комментарий к статье 3

1. В современной российской истории меры по предупреждению банкротства впервые нашли законодательное оформление в общем виде в Законе о банкротстве 1998 г. Закон 2002 г. также весьма скудно регулирует данный вопрос и содержит две статьи, посвященные предупреждению несостоятельности организаций (ст. 30 и ст. 31). Между тем следует отметить, что предупреждение банкротства кредитных организаций - очень важная досудебная стадия развития отношений, связанных с несостоятельностью кредитных организаций, так как в ее рамках кредитная организация - должник, его учредители (участники), члены совета директоров (наблюдательного совета), единоличный исполнительный орган и коллегиальный исполнительный орган, Банк России могут предпринять ряд мер, направленных на преодоление временных финансовых сложностей, и тем самым предотвратить возбуждение производства по делу о банкротстве кредитной организации и введение процедуры конкурсного производства в отношении должника.
Значимость этой стадии в отношении финансово неустойчивых кредитных организаций особенна в связи с тем, что "банки являются центром экономики, и от их существования, от их нормального функционирования зависит состояние всей экономики и права, а также интересы огромного числа вкладчиков" <7>.
--------------------------------
<7> Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс. Проблемы. Теория. Практика. М.: Статут, 1995. С. 65.

2. Специфика правового регулирования банкротства кредитных организаций, в сравнении с общей категорией, состоит в том, что первоочередное значение придается не особенностям оснований и порядка признания кредитных организаций банкротами и их ликвидации в порядке конкурсного производства, а мерам по предупреждению банкротства кредитных организаций. Этот вывод подтверждается не только расположением норм о предупреждении банкротства кредитных организаций в самом Законе, но и их содержательностью и объемом. Правовому регулированию мер по предупреждению банкротства кредитных организаций в Законе о банкротстве банков посвящены три главы, объединяющие около 30 статей, и отдельные статьи других глав. Для сравнения отметим, что аналогичному вопросу в Законе 2002 г. отведены две статьи главы 2.
3. Согласно ст. 181 Закона 2002 г. и ст. ст. 1, 3, 50.4 Закона о банкротстве банков арбитражно-судебным процедурам несостоятельности в отношении кредитных организаций предшествует проведение Банком России (или под его контролем) специальных внесудебных процедур, направленных на восстановление платежеспособности кредитных организаций. Меры по предупреждению банкротства кредитных организаций применяются управомоченными субъектами в течение следующего периода: с момента возникновения финансовых трудностей у кредитных организаций (см. также комментарий к ст. 4 Закона) до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Целью мер по предупреждению банкротства банков являются поддержание системной стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
4. Отметим, что и в названии, и в содержании положений статей Закона о банкротстве банков, посвященных предупредительным мерам, термин "банкротство" употребляется в узком смысле - речь идет о предупреждении подачи заявления о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом).
5. Общий перечень оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций содержится в ст. 4 Закона о банкротстве банков (см. комментарий к ст. 4). Исходя из декларируемого равноправия приведенного в п. 1 комментируемой статьи перечня предупредительных мер, можно сделать вывод, что при наличии одних и тех же оснований Банк России по собственному усмотрению может решать, какую из трех указанных мер применить к проблемному банку. Этот вывод не совсем верен, поскольку для применения таких мер, как реорганизация кредитной организации и назначение временной администрации, в ст. 32 и ст. 17 Закона названы специальные основания (отличающиеся от указанных в ст. 4). Что качается требования о финансовом оздоровлении банка, то, в соответствии со ст. 12 Закона, основаниями для него могут служить как общие основания для применения предупредительных мер, так и нормы ст. 74 Закона о Банке России.
6. В отличие от Закона 2002 г., п. 1 комментируемой статьи устанавливает четкий перечень мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, который включает финансовое оздоровление кредитной организации, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией, реорганизацию кредитной организации.
В статье не указывается на необходимость соблюдения строгой последовательности применения названных мер. Выбор подлежащей применению меры зависит от фактического финансового состояния кредитной организации и от вида субъекта, принимающего решение о применении мер. В Законе установлен механизм, благодаря которому если состояние кредитной организации таково, что применение каких-либо процедур будет способствовать ухудшению ее финансового состояния и злоупотреблениям со стороны руководства, то ЦБ РФ может сразу назначить временную администрацию или принять меры, предусмотренные Законом о Банке России, в том числе отозвать лицензию.
Каждая из упомянутых мер имеет конкретное юридическое и экономическое содержание (см. комментарии к гл. 2, 3, 4 Закона).
7. Пункт 2 комментируемой статьи определяет, какие субъекты могут применять меры в отношении кредитной организации в целях предупреждения возбуждения в отношении ее производства по делу о несостоятельности (банкротстве). К ним относятся: кредитная организация, ее учредители (участники), члены совета директоров (наблюдательного совета), ее единоличный исполнительный орган и коллегиальный исполнительный орган, Банк России.
Следует также учитывать, что Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (Агентство) в силу указаний ст. 1 Закона N 175-ФЗ в целях поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков при наличии признаков неустойчивого финансового положения банков, выявлении ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы и законным интересам вкладчиков и кредиторов банков, также вправе осуществлять меры по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Агентство по страхованию вкладов может участвовать в предупреждении банкротства банка до конца 2011 года.
1) ЦБ РФ может проводить оценку финансового положения банка для решения вопроса о целесообразности участия Агентства в осуществлении мер по предупреждению его банкротства.
Указанием ЦБ РФ N 2107-У установлен порядок принятия решения о проведении оценки, определены обязанности банка в ходе проведения оценки его финансового состояния, утвержден сам порядок проведения оценки, а также оформления ее результатов.
Решение о проведении оценки оформляется приказом ЦБ РФ, который подписывает Председатель Банка России или его заместитель, возглавляющий Комитет банковского надзора. Оценка проводится представителями (служащими) ЦБ РФ и представителями Агентства. В указании приведены требования к лицам, направляемым в банк в качестве представителей. Для осуществления оценки представители могут, в частности, проанализировать величину и структуру активов и обязательств банка; оценить общий уровень ликвидности; определить адекватность взвешивания банком активов с учетом риска, а также достоверность расчета рыночного и кредитного риска; оценить полноту сформированных резервов на возможные потери по ссудам, а также полноту сформированных резервов на возможные потери; проанализировать выполнение банком резервных требований. В целях проведения оценки представители вправе потребовать у банка необходимую отчетность на внутримесячные даты.
По результатам оценки представителями составляется отчет, который может содержать выводы о целесообразности (нецелесообразности) участия Агентства в предупреждении банкротства банка и информацию и (или) предложения относительно возможных мер по предупреждению банкротства.
2) Указанием ЦБ РФ N 2106-У регламентирован порядок принятия ЦБ РФ решения о предупреждении банкротства банка. Банк России может предложить Агентству принять участие в предупреждении банкротства банка, если у банка неустойчивое положение либо если есть угроза стабильности банковской системы или интересам вкладчиков и кредиторов.
В случае направления Агентству соответствующего предложения, ЦБ РФ может отложить применение карательных мер: не отзывать лицензию, не вводить запрет на привлечение во вклады денежных средств граждан и т.п. Кроме того, банк может получить отсрочку по внесению недовнесенных средств в обязательные резервы.
В первую очередь на помощь могут рассчитывать банки, имеющие существенное значение для экономики государства в целом или отдельного региона. Кроме того, поддержка может быть оказана банкам, кредитующим реальный сектор экономики, либо тем, в которых размещено большое количество вкладов физических лиц, либо банкам, в отношении которых проявили заинтересованность инвесторы.
8. Из анализа положений Закона о банкротстве банков можно сделать вывод о следующих возможных вариантах принятия решения о применении мер по предупреждению банкротства кредитной организации, в зависимости от характера волеизъявления.
Во-первых, такие меры (за исключением назначения временной администрации) могут быть применены кредитной организацией, ее учредителями (участниками), членами совета директоров (наблюдательного совета), ее единоличным исполнительным органом, коллегиальным исполнительным органом добровольно и самостоятельно при любых обстоятельствах, угрожающих ее финансовой стабильности. Однако следует учитывать, что в случае возникновения указанных в ст. 4 оснований такое право кредитной организации в силу указаний абз. 2 п. 2 комментируемой статьи превращается в обязанность для нее самой и ее учредителей (участников), членов совета директоров (наблюдательного совета), ее единоличного исполнительного органа, коллегиального исполнительного органа принимать необходимые и своевременные меры по финансовому оздоровлению и (или) реорганизации кредитной организации (см. комментарий к ст. ст. 4.1, 4.2).
Во-вторых, Банк России в соответствии с порядком, установленным нормативными актами Банка России, в случае возникновения указанных в Законе оснований для применения мер по предупреждению банкротства, в целях поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков, вправе потребовать от кредитной организации осуществления финансового оздоровления либо реорганизации либо назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией (см. комментарий к ст. ст. 12, 17, 32). Признание возможности принудительного применения мер по предупреждению банкротства кредитных организаций по настоянию компетентного государственного органа в лице Банка России означает одновременно признание комплекса указанных мер как инструмента государственного регулирования банковской деятельности. Это обстоятельство свидетельствует о высоком удельном весе публичного элемента в законодательном закреплении комплекса мер по предупреждению банкротства кредитных организаций <8>.
--------------------------------
<8> См. также: Михайленко И.С. Правовые проблемы предупреждения банкротства кредитных организаций // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2002. N 3.

Кроме того, в соответствии со ст. 1 Закона N 175-ФЗ Банк России вправе предложить Агентству принять участие в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка. Если в Агентство направляется соответствующее предложение, требование о реорганизации банка либо о принятии мер по финансовому оздоровлению не предъявляются. В случае, когда указанные требования были ранее предъявлены, они отменяются, если Агентство решило участвовать в предупреждении банкротства банка (см. указание ЦБ РФ N 2112-У).
Кредитная организация, ее учредители (участники), члены совета директоров (наблюдательного совета), ее единоличный исполнительный орган, коллегиальный исполнительный орган обычно располагают достаточным запасом времени для добровольного принятия решения об осуществлении мер по предупреждению банкротства. Если же названные лица игнорируют наступление названных в ст. 4 Закона о банкротстве банков обстоятельств или по иным основаниям не приступают к осуществлению мер по предупреждению банкротства кредитной организации, у Банка России появляются основания требовать принудительного принятия мер по предупреждению банкротства либо применения иных мер принуждения в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России.
Требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации не направляется лишь в случае, когда Банк России обязан отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по одному или нескольким основаниям для обязательного отзыва лицензии, предусмотренным ч. 2 ст. 20 Закона о банках.
9. Статья 10 Закона N 175-ФЗ определяет источники финансирования мероприятий по предупреждению банкротства банков. К ним относятся средства инвесторов, Агентства, Банка России, а также таковыми могут быть средства федерального бюджета, предоставленные в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество Агентства.
Агентство, в целях осуществления предупредительных мер, может оперировать собственными средствами, средствами федерального бюджета, предоставленными в качестве имущественного взноса России в имущество Агентства, а также кредитами, предоставленными ему Банком России для осуществления мероприятий по предупреждению банкротства банка. Кредит Банка России может быть предоставлен Агентству без обеспечения на срок до пяти лет. Кроме того, Агентство вправе осуществлять финансирование мероприятий по предупреждению банкротства банка за счет средств фонда обязательного страхования вкладов. Предельный размер указанного финансирования утверждается в порядке, установленном советом директоров Агентства.
Этот источник может быть использован Агентством только при одновременном соблюдении следующих условий:
1) если осуществление финансирования указанных мероприятий приведет к уменьшению затрат фонда обязательного страхования вкладов в случае ликвидации банка;
2) если осуществление финансирования указанных мероприятий не повлияет на устойчивость фонда обязательного страхования вкладов.
Выделение средств федерального бюджета на осуществление мероприятий по предупреждению банкротства банков с участием Агентства осуществляется путем внесения имущественного взноса Российской Федерации в имущество Агентства, не являющееся фондом обязательного страхования вкладов, для формирования источников расходов на проведение мероприятий, предусмотренных федеральными законами. Порядок внесения указанного имущественного взноса определяется федеральным законом о федеральном бюджете.
Возврат средств, предоставленных Агентством для целей предупреждения банкротства банка, а также исполнение иных обязательств перед Агентством производятся в установленные соответствующими договорами сроки, в том числе сроки, превышающие сроки осуществления плана участия Агентства в предупреждении банкротства банка.
10. Независимо от характера мотивации принятия решения о применении мер по предупреждению банкротства кредитной организации, следует отметить, что в законодательстве о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций отмечается повышение роли Банка России в проведении предупредительных мероприятий в отношении банкротства кредитных организаций.
Например, пункт 2.2 Инструкции ЦБ РФ N 126-И предписывает кредитной организации, самостоятельно осуществляющей меры по предупреждению банкротства, информировать территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за ее деятельностью, о возникновении оснований и принимаемых мерах по предупреждению банкротства. Закон о банкротстве банков обязывает их со дня возникновения оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства предварительно уведомить Банк России о собраниях (заседаниях) их органов управления, с тем чтобы Банк России своим решением мог направить наблюдателя для участия в заседании. Наблюдатель участвует в собраниях (заседаниях) органов управления кредитной организации без права голоса, однако ему предоставлено право знакомиться с материалами и документами, рассматриваемыми в заседании. Кроме того, кредитная организация обязана сообщать Банку России о ряде сделок в пятидневный срок со дня их совершения. Речь идет о сделках с заинтересованными или аффилированными лицами; сделках по распоряжению имуществом свыше 1% балансовой стоимости имущества кредитной организации; сделках, связанных с созданием юридических лиц или приобретением прав участия в действующих юридических лицах.