Комментарий к статье 1

1. Система кредитных организаций является элементом банковской системы страны, эффективная работа которой является непременным условием успешной экономической политики государства. Ее основная цель - обслуживание кругооборота капитала в процессе производства и обращения товаров. Система кредитных организаций обеспечивает аккумуляцию свободных денежных средств (вкладов), предоставление их во временное пользование, посредничество во взаимных платежах и расчетах между различными субъектами, а также регулирует денежное обращение в стране, включая выпуск (эмиссию) наличных денег.
Банковская система государства находится в тесной связи с национальной и мировой экономикой, обеспечивая суверенитет государства. От состояния банковской системы государства зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, емкость финансового рынка, возможность интеграции иностранного капитала в национальную экономику, а также степень включения России в мировую финансовую и экономическую систему <1>. Кредитный потенциал банковской системы прямо пропорционален уверенности будущих клиентов и вкладчиков в возврате своих средств в случае несостоятельности кредитной организации. Поэтому обеспечение доверия субъектов гражданского оборота к кредитным организациям служит залогом использования временно свободных денежных средств для инноваций, кредитования реального сектора, стимулирования предпринимательства, улучшения уровня жизни <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее см. Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р).
<2> Юлова Е.С. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 3.

Вопросы несостоятельности кредитных организаций не теряют своей актуальности, поскольку банкротство этих субъектов затрагивает интересы значительного круга участников предпринимательских отношений, в том числе вкладчиков - физических лиц. Правовая природа, роль кредитных организаций в экономике государства, характер деятельности, которая носит публично-правовой характер, - все эти обстоятельства обусловливают необходимость применения к кредитным организациям специальных правил о банкротстве. Тем более что общие для юридических лиц положения законодательства о несостоятельности (банкротстве), не учитывающие специфику хозяйственной деятельности и правового статуса кредитных организаций, оказываются неэффективными при их применении к данной категории должников.
2. В соответствии со ст. 1 Закона о банках под кредитной организацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции.
Перечень банковских операций предусмотрен ст. 5 Закона о банках и включает в себя, в частности: привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); размещение привлеченных денежных средств от своего имени и за свой счет; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц, осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах; привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; выдачу банковских гарантий; осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов.
Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество и может создаваться и действовать в форме банка или небанковской кредитной организации. Банком признается кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Небанковской кредитной организацией является кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, в том числе в их допустимых сочетаниях, определяемых Банком России.
3. В отличие от большинства иных коммерческих организаций, обладающих общей правоспособностью в сфере предпринимательской деятельности (ст. 49 ГК РФ), кредитные организации наделены лишь ограниченной (целевой) правоспособностью, в рамках которой они могут выполнять соответствующие банковские операции и совершать определенные сделки (их перечень также содержится в ст. 5 Закона о банках). Кредитным организациям запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью (ст. 5 Закона о банках). Деятельность кредитных организаций по привлечению денежных средств граждан и юридических лиц и последующему размещению их от своего имени осуществляется под строгим надзором и контролем со стороны государства, целью которых является защита интересов их кредиторов, общества, государства, в том числе минимизация размера негативных последствий банкротства кредитных организаций.
4. Комментируемая статья определяет сферу регулирования Закона, соотношение Закона с другими федеральными законами и подзаконными нормативно-правовыми актами.
5. Предмет правового регулирования Закона установлен в п. 1 данной статьи. Его составляют две группы общественных отношений. Во-первых, это отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Во-вторых, в узком смысле - отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитной организации (в изложении п. 3 ст. 1). Следует обратить внимание на то, что в последнем случае имеются в виду отношения, связанные с осуществлением процедуры, применяемой в деле о банкротстве кредитной организации.
Собственно, обе названные группы входят в предмет правового регулирования конкурсного права. И те и другие отношения возникают при неспособности должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Таким образом, и отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, и отношения, связанные с осуществлением процедуры, применяемой в деле о банкротстве кредитной организации, - объединяются единым родовым понятием "отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитной организации".
Институт несостоятельности (конкурсное право) объединяет нормы, устанавливающие основания признания должника несостоятельным (банкротом), порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности, порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов, в том числе и по поводу соразмерного удовлетворения требований кредиторов за счет имущества должника (см. п. 1 ст. 1 Закона 2002 г.).
Ликвидация в порядке процедур банкротства не должна и не может являться абсолютной целью в отношении кредитных организаций, так как их разорение затрагивает не только частноправовые интересы кредиторов и контрагентов, но и публично-правовые общества в целом. И с точки зрения публично-правового интереса для стабилизации экономической системы, предотвращения негативных социально-политических последствий, вызываемых банкротством кредитных организаций, первостепенное значение имеют меры по предупреждению банкротства кредитных организаций.
Меры по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций (далее также - предупредительные меры) - это совокупность мероприятий, осуществляемых учредителями (участниками) кредитной организации, Банком России в целях преодоления финансовых сложностей у кредитной организации, и предотвращения возбуждения в отношении ее дела о банкротстве, и введения процедуры конкурсного производства.
Осуществление мер по предупреждению банкротства кредитных организаций выведено из-под контроля арбитражного суда, носит досудебный характер и является прерогативой Банка России.
Досудебные меры по предупреждению несостоятельности кредитных организаций отличает от мер по предупреждению несостоятельности иных категорий должников следующее:
а) обязательный характер проведения, в том числе до появления признаков несостоятельности;
б) участие в осуществлении таких мер и контроль со стороны надзорного органа - Банка России;
в) ответственность кредитной организации и ее органов управления за невыполнение требований законодательства и (или) властного органа по проведению процедур;
г) использование при проведении процедур контрольно-обеспечительных институтов, ограничивающих правоспособность кредитной организации, которые к иным категориям должников применяются только в ходе судебных процедур банкротства;
д) преследование ими общей для института банкротства цели обеспечения защиты публичных интересов и наиболее полного удовлетворения требований кредиторов <3>.
--------------------------------
<3> Юлова Е.С. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) кредитных организаций: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14.

Напомним, что вторую группу отношений, составляющих предмет правового регулирования Закона, представляют отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций в узком смысле, а именно отношения, связанные с осуществлением процедур в деле о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации. Законом установлены особенности оснований и процедуры признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства. В деле о банкротстве кредитных организаций допустимо только конкурсное производство, которое является судебной процедурой, вводится, контролируется и прекращается арбитражным судом.
6. Целевая ориентация Закона о банкротстве банков предопределила существование норм, по-разному определяющих систему подлежащих применению нормативных актов как к предупреждению банкротства кредитных организаций, так и к производству по делу об их банкротстве.
Российское законодательство о несостоятельности кредитных организаций состоит из нескольких законов, которые соотносятся между собой как общие и специальные, и нормативных актов Банка России. Это законодательство представлено наряду с общими нормативно-правовыми актами (ГК РФ, АПК РФ) также другими законами (Законом 2002 г., Законом о Банке России, Законом о банкротстве банков, Законом о банках) и подзаконными актами (например, Инструкцией ЦБ РФ от 11 ноября 2005 г. N 126-И "О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций"; Положением ЦБ РФ от 4 июня 2003 г. N 230-П "О реорганизации кредитных организаций в форме слияния и присоединения" и т.д.).
В соответствии с п. 2 комментируемой статьи отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, регулируются, во-первых, Законом о банкротстве банков, во-вторых, иными федеральными законами, применяемыми по вопросам, не урегулированным в Законе, в-третьих, принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.
В настоящее время действуют следующие документы Банка России, регулирующие осуществление предупредительных мер: Инструкция ЦБ РФ N 126-И; Положение ЦБ РФ N 230-П.
Действие Инструкции N 126-И не распространяется на порядок назначения временной администрации по управлению кредитной организацией, на порядок приведения в соответствие размера уставного капитала и величины собственных средств (капитала) кредитной организации, определенной в соответствии с Положением ЦБ РФ N 215-П.
7. Центральное место в регулировании отношений, связанных с осуществлением процедур в деле о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации, занимают следующие законы: Закон о банкротстве банков, Закон 2002 г.
В силу п. 3 ст. 65 ГК РФ основания признания судом юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации такого юридического лица, а также очередность удовлетворения требований кредиторов устанавливается законом о несостоятельности (банкротстве). Таким специальным законом является Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (Закон 2002 г.), который устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов. Согласно п. 2 ст. 1 Закона 2002 г. его действие распространяется на юридические лица, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с ГК РФ (ст. 65 последнего исключает из числа возможных должников казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации).
В отношении кредитных организаций положения Закона 2002 г. применяются с особенностями, установленными нормами Закона о банкротстве банков (ст. 180 Закона 2002 г.). То есть к кредитным организациям - должникам применяются последовательно ст. ст. 180 - 182 § 4 главы IX Закона 2002 г. и Закон о банкротстве банков, а также иные нормы Закона 2002 г.
Отношения, связанные с осуществлением процедур в деле о банкротстве кредитных организаций, регулируются также подзаконными актами Банка России, в случаях, прямо установленных Законом о банкротстве банков. К числу таковых относятся, например, Положение Банка России от 14.12.2004 N 265-П "Об аккредитации арбитражных управляющих в качестве конкурсных управляющих при банкротстве кредитных организаций", разработанное во исполнение ст. 50.20 Закона, Положение Банка России от 03.07.2007 N 306-П "О проведении Банком России проверок деятельности конкурсных управляющих и ликвидаторов кредитных организаций" (ст. 50.22), Положение Банка России от 11.08.2005 N 275-П "О порядке выдачи Банком России лицензии на осуществление банковских операций кредитной организации, производство по делу о банкротстве которой прекращено в связи с погашением ее обязательств учредителями (участниками) или третьим лицом (третьими лицами)" (ст. 50.37), Положение Банка России от 16.01.2007 N 301-П "О порядке составления и представления промежуточного ликвидационного баланса и ликвидационного баланса ликвидируемой кредитной организации и их согласования территориальным учреждением Банка России" (ст. 50.42).
8. В силу п. 2 ст. 11 Федерального закона от 27.10.2008 N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" (Закон N 175-ФЗ) Закон о банках, Закон об АО, Закон об ООО, Закон о банкротстве банков, Закон о государственной регистрации юридических лиц, Закон о Банке России и Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (Закон N 177-ФЗ) применяются с учетом его положений. Представляется, что противоречия по вопросам применения норм о предупредительных мерах и об осуществлении процедур в деле о банкротстве кредитных организаций между нормами перечисленных Законов и Закона N 175-ФЗ должны разрешаться в пользу последнего.