Комментарий к статье 7

1. Закон впервые подразделил милицию на два вида: криминальную и милицию общественной безопасности. Такой шаг законодателя был предопределен обстоятельствами двоякого рода.
С одной стороны, задачи обеспечения надежной защиты прав и свобод граждан, обеспечения общегосударственных интересов на фоне разрастания преступности объективно требовали усиления централизованных начал в управлении теми милицейскими подразделениями, которые занимаются оперативно-розыскной работой, ведут борьбу с тяжкими преступлениями и преступлениями, совершенными должностными лицами органов государственной власти. Местное влияние в этих вопросах отрицательно сказывается на результатах деятельности милиции, на ее наступательности в борьбе с наиболее серьезными преступлениями. Ответом на данную общественную потребность и явилось учреждение криминальной милиции, которая была выведена из подчинения местных органов власти, сохранив подчинение и подконтрольность только по вертикали. Тем самым была реализована идея, которая активно обсуждалась еще в 60-е годы.
Наряду с этим в обществе все более получала распространение идея муниципализации милиции. Укрепление механизма народовластия справедливо увязывалось с повышением роли и ответственности регионов за решение вопросов охраны общественного порядка, обеспечение безопасности жизни населения. Путь решения данной проблемы виделся в приближении милиции к населению путем включения отдельных ее подразделений в состав местной власти, подчинения их сугубо органам местного самоуправления, что позволило бы адекватно и своевременно учитывать в работе милиции местные условия, обеспечивать ее необходимыми ресурсами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский Закон о милиции. М., 1992. С. 71 - 77.

Однако надо признать, что идея муниципализации милиции, при всей ее привлекательности, реализуема в полной мере лишь в условиях стабильной политической и социально-экономической обстановки. Это осознал и российский законодатель. Милиция была сохранена как часть государственной исполнительной власти, но отдельные ее подразделения, объединенные под условным наименованием "милиция общественной безопасности (местная милиция)", были подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали - местным органам власти, которые назначали руководителей этой милиции.
Двойное наименование милиции общественной безопасности ("милиция общественной безопасности" и "местная милиция") существовало до апреля 1999 г. Федеральным законом от 31 марта 1999 г. второе наименование - "местная милиция" - было исключено, чем подтверждалось, что милиция общественной безопасности в ее нынешнем виде - это структура государственной исполнительной власти. Создание местной, муниципальной милиции, той милиции, которая будет целиком и полностью подчинена органам местного самоуправления, - это задача будущего.
В основу разделения милиции на криминальную и общественной безопасности положены несколько критериев: 1) круг решаемых задач; 2) объем реализуемых полномочий; 3) подчиненность и подконтрольность; 4) порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; 5) источники финансирования и содержания.
При этом криминальная милиция и милиция общественной безопасности не являются автономными структурами в системе органов внутренних дел. Они - часть единого милицейского аппарата. Системообразующими факторами в данном случае выступают: общность решаемых задач и используемых прав; подчинение единому руководителю - начальнику соответствующего органа внутренних дел; нахождение сотрудников в кадровом составе органов внутренних дел; единство порядка прохождения службы и т.д.
Немаловажное объединяющее значение имеет следующее обстоятельство. Закон определяет, что оказание друг другу содействия в исполнении возложенных обязанностей является задачей как криминальной милиции, так и милиции общественной безопасности. Тем самым две ветви милиции несут солидарную ответственность за конечные результаты деятельности милиции в целом.
2. Анализ комментируемой статьи позволяет также подразделить милицию в зависимости от ее организационно-правового положения на общую (территориальную), транспортную и специальную.
Общая (территориальная) милиция - это милиция республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, районов, городов и иных муниципальных образований. Она выполняет задачи и обязанности милиции в границах соответствующей территории. Организационно подразделения общей (территориальной) милиции входят в состав территориальных органов внутренних дел - министерств внутренних дел, управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, отделам (управлениям) внутренних дел по районам, городам, иным муниципальным образованиям.
Транспортная милиция решает возложенные на милицию задачи исключительно на объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта.
Специальная милиция действует на территории закрытых административно-территориальных образований, на особо важных и режимных объектах. Перечень таких образований утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 508 "Об утверждении Перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов" <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 3019; 2007. N 17. Ст. 2104.

3. Подчиненность милиции Министерству внутренних дел Российской Федерации - важнейший принцип ее организационно-правового статуса. Он означает, что милиция является составной частью органов внутренних дел Российской Федерации и в этой связи полностью подконтрольна и подотчетна их руководителям.
В соответствии с Законом руководство милицией в системе МВД России осуществляют:
министр внутренних дел Российской Федерации - всей милицией страны;
министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел по соответствующим субъектам Российской Федерации - милицией в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального подчинения;
начальники отделов (управлений) внутренних дел по муниципальным образованиям - милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях;
начальники линейных управлений, отделов внутренних дел на транспорте, начальники управлений, отделов МВД России в закрытых административно-территориальных образованиях, на закрытых особо важных и режимных объектах - милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.
Содержание руководства милицией со стороны начальников органов внутренних дел Закон не раскрывает. Функции такого руководства определяются комментируемым Законом (см. комментарий к ст. ст. 4, 8, 9, 17 и др.), Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности", Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, положениями о конкретном министерстве внутренних дел, управлении (главном управлении) внутренних дел субъекта Российской Федерации, об отделе (управлении) внутренних дел района, города, иного муниципального образования, рядом других законодательных и иных нормативных правовых актов.
Можно выделить следующие основные направления деятельности начальников органов внутренних дел по руководству милицией:
определение задач и приоритетов в работе милиции, ее отдельных подразделений на основе анализа складывающейся оперативной обстановки и учета интересов органа внутренних дел в целом;
координация работы криминальной милиции и милиции общественной безопасности между собой, а также с другими службами и подразделениями органа внутренних дел;
правовое регулирование деятельности милиции;
создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции;
решение в установленном порядке вопросов назначения на должность и освобождения от должности сотрудников милиции, присвоения специальных званий, а также иных вопросов прохождения службы;
санкционирование (утверждение) документов и действий, сопровождающих оперативно-служебную деятельность милиции;
осуществление контроля за деятельностью милиции;
материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности милиции.
Начальник органа внутренних дел, его заместители, одновременно являющиеся начальниками криминальной милиции и милиции общественной безопасности, в установленном УПК РФ порядке осуществляют в процессе производства по уголовным делам полномочия начальника органа дознания.
4. Подчиненность милиции исполнительной власти субъектов Российской Федерации - другой важный признак организационно-правового статуса милиции как звена исполнительной власти. Она входит в территориальную структуру исполнительной власти. Однако необходимо подчеркнуть, что руководство милицией со стороны исполнительной власти носит ограниченный характер. Закон говорит о подчиненности лишь милиции общественной безопасности. Сужено и содержание руководства милицией общественной безопасности (МОБ). В компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности, входит решение следующих вопросов:
установление численности МОБ, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
определение по согласованию с МВД России порядка создания, реорганизации и ликвидации подразделений МОБ, финансируемых за счет региональных бюджетов;
согласование назначения на должность и освобождения от должности начальников МОБ республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения;
правовое регулирование деятельности милиции по вопросам, входящим в их компетенцию.
Закон наделяет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также полномочиями по контролю за деятельностью милиции (ст. 37). Объектом контроля в данной связи выступает прежде всего деятельность подразделений милиции, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: службы участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции. Однако такой контроль не распространяется на процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Наряду с этим в сферу контроля органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входит проверка правомерности и рациональности расходования выделяемых финансовых средств, соблюдения установленного порядка создания, реорганизации и ликвидации финансируемых ими подразделений, исполнения милицией нормативных правовых актов, составляющих в силу ст. 4 Закона о милиции правовую основу деятельности милиции.
5. Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. N 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1> образованы главные управления МВД России по федеральным округам, на которые возложены следующие задачи: выявление, предупреждение и пресечение преступлений, носящих межрегиональный характер, совершенных преступными сообществами (преступными организациями) и организованными преступными группами; осуществление борьбы с терроризмом; выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических преступлений, носящих межрегиональный характер; осуществление взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах по входящим в их компетенцию в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросам деятельности органов внутренних дел.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 24. Ст. 2416; 2002. N 17. Ст. 1659; N 26. Ст. 2578; 2003. N 21. Ст. 1992; 2004. N 30. Ст. 3149; 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 69; 2006. N 1. Ст. 116.

В составе главных управлений функционируют подразделения, занимающиеся борьбой с экономическими и налоговыми преступлениями, а также борьбой с организованной преступностью. При главных управлениях действуют также следственные части.
6. Комментируемая статья устанавливает, что порядок назначения на должность и освобождения от должности министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации устанавливается главой государства.
Этот порядок урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730.

В соответствии с данным Указом федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В случае отказа в согласовании представленной кандидатуры федеральный министр снова предлагает кандидатуру на указанную должность.
При повторном отказе в согласовании кандидатуры федеральный министр в течение двух месяцев со дня обращения к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимает решение о назначении руководителя территориального органа либо о представлении его к назначению в установленном порядке.
О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.
7. В комментируемой статье предусматривается, что министр внутренних дел Российской Федерации утверждает положения о министерствах внутренних дел, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, а также определяет порядок утверждения положений об иных органах внутренних дел.
Предлагаемые дополнения снимают законодательную пробельность, ранее существовавшую относительно полномочий министра внутренних дел Российской Федерации по утверждению положений о министерствах, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации.
Полномочия министра внутренних дел Российской Федерации по утверждению названных положений в соответствии с законодательством Российской Федерации были определены только в Указе Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927, и единый законодательно установленный порядок по утверждению статусных документов органов внутренних дел отсутствовал.
Вместе с тем, учитывая, что МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации являются юридическими лицами, участвуют в гражданских правоотношениях и наличие статусного документа юридического лица является обязательным требованием гражданского законодательства Российской Федерации, законодатель возложил на министра обязанность утверждать положения о каждом министерстве, управлении (главном управлении) внутренних дел по субъекту Российской Федерации.
Кроме того, законодатель предоставил министру полномочия определять порядок утверждения положений об иных органах внутренних дел. Так, Типовое положение о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации (утверждено Приказом МВД России от 25 октября 2006 г. N 846) <1>, Типовое положение об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям (утверждено Приказом МВД России от 25 октября 2006 г. N 847) <2> урегулировали вопросы утверждения положений о структурных подразделениях соответствующих органов внутренних дел.
--------------------------------
<1> Бюллетень федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 48.
<2> Бюллетень федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 49.

8. Предусмотрена возможность создания отделов (управлений) внутренних дел по нескольким муниципальным образованиям.
Следует учитывать, что в настоящее время в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создано значительное число муниципальных образований, население которых невелико.
Принимая во внимание существующие подходы к организационно-штатному построению органа внутренних дел (наличие в органе подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, тыловых, кадровых, подразделений делопроизводства и иных подразделений, обеспечивающих деятельность органа), следует сказать, что не всегда существует возможность создать в каждом муниципальном образовании полноценно действующий орган внутренних дел.