Комментарий к статье 4

1. Правовая основа деятельности милиции - это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий, средств и пределов осуществления, гарантий законности и других аспектов деятельности милиции.
Характер задач, решаемых милицией как особой структурой исполнительной власти, во многом придает правовому регулированию ее деятельности такую специфическую черту, как множественность его субъектов и источников.
Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции составляет Конституция Российской Федерации, которая "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ст. 15).
Конституция Российской Федерации как основной закон государства устанавливает важнейшие "правила поведения" силовых структур. Милиция в своей деятельности должна исходить из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст. 2 Конституции Российской Федерации); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т.д.
Основополагающее значение для деятельности милиции имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. В соответствии с ними со стороны милиции запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); пытки, насилие, другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание (ч. 2 ст. 21); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24); пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29); проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25) и некоторые другие подобные действия.
Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции (ст. ст. 76, 90, 104, 105, 115).
2. Вторым в числе нормативных актов, составляющих правовую основу деятельности милиции, после Конституции Российской Федерации в комментируемой статье назван Закон о милиции. Этот нормативный акт - первый опыт законодательного решения вопросов правоохранительной деятельности государства, взявшего на себя обязанность следовать общедемократическим принципам. В силу данного, а также ряда других обстоятельств к настоящему времени в Закон о милиции внесен ряд изменений и дополнений, усовершенствовавших статус милиции, о чем упоминалось в предисловии. Вместе с тем кардинальных изменений в целом он не претерпел. Поправки к Закону о милиции по большей части развивают, углубляют, конкретизируют и уточняют идеи, изначально лежавшие в его основе. Думается, потенциал обновленного Закона о милиции вполне достаточен для того, чтобы отечественная милиция заняла в системе институтов общества и государства достойное место.
3. Важной составной частью правовой основы деятельности милиции являются федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести: УПК РФ; КоАП РФ; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" <1>; Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности"; Федеральные законы от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <2>; от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности"; от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" <3>; от 13 декабря 1996 г. "Об оружии" <4>; от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах" <5>; от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <6>; от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <7> и др.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27. Ч. 1. Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2759; 1998. N 30. Ст. 3613; 2001. N 11. Ст. 1002; N 48. Ст. 4551; 2003. N 1. Ст. 2; N 27. Ч. 1; Ст. 2700; N 50. Ст. 4847; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 17. Ч. 1. Ст. 1779; 2007. N 7. Ст. 830, 831; N 30. Ст. 3808; N 31. Ст. 4011; N 45. Ст. 5418.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4873; 1999. N 10. Ст. 1158; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 52. Ч. 1. Ст. 5498.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 51. Ст. 5681; 1998. N 30. Ст. 3613; N 31. Ст. 3834; N 51. Ст. 6269; 1999. N 47. Ст. 5612; 2000. N 16. Ст. 1640; 2001. N 31. Ст. 3171; 2001. N 33. Ч. 1. Ст. 3435; N 49. Ст. 4558; 2002. N 26. Ст. 2516; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27. Ч. 1. Ст. 2700; N 50. Ст. 4856; 2004. N 18. Ст. 1683; N 27. Ст. 2711; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3420; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 32. Ст. 4121.
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 49. Ст. 4845; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 43. Ст. 4412; N 44. Ст. 4535; 2007. N 30. Ст. 3748; N 31. Ст. 4011.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3177; 2001. N 3. Ст. 216; 2003. N 28. Ст. 2880; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4849; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 17. Ст. 1485; 2006. N 2. Ст. 174; 2007. N 10. Ст. 1151; N 24. Ст. 2830; N 31. Ст. 4011.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 25. Ст. 2485.

Среди федеральных законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции косвенно, следует назвать Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), предусматривающий, в частности, гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, который в числе прочего возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров координацию деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, других правоохранительных органов, и многочисленный ряд иных федеральных законов.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; N 9. Ст. 1066; N 16. Ст. 1774; 2001. N 53. Ч. 1. Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029, 3853; 2003. N 27. Ч. 1. Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 29. Ст. 2906; N 45. Ст. 4586; 2007. N 10. Ст. 3215; N 30. Ст. 3808; N 31. Ст. 4011.

О масштабности законодательных основ деятельности милиции свидетельствует следующая цифра. Только федеральных законов, в которых органы внутренних дел (милиция) упоминаются напрямую, насчитывается более 110 <1>.
--------------------------------
<1> См.: Черников В.В. Полицейское законодательство России: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. N 1. С. 36.

4. Согласно комментируемой статье одним из элементов правовой основы деятельности милиции являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это собирательное понятие включает в себя:
а) указы Президента Российской Федерации;
б) постановления Правительства Российской Федерации;
в) нормативные правовые акты МВД России;
г) акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда Российской Федерации;
д) акты (постановления, решения, определения) Верховного Суда Российской Федерации.
5. К числу президентских актов относятся, например, Указы Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. N 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции - Интерпола" <1>, от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" <2>, от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" <3>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 32. Ст. 3895.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 2897; 2002. N 27. Ст. 2679; 2005. N 19. Ст. 1781; 2007. N 18. Ст. 2180.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 8. Ст. 897; N 32; Ст. 3535.

6. Среди правительственных постановлений, касающихся деятельности милиции, следует упомянуть, в частности, Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. N 831 "О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите" <1>, от 28 мая 2001 г. N 416 "О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, проходящим службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных" <2>, от 16 июня 2001 г. N 467 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из пищевого сырья" <3>, от 2 августа 2005 г. N 483 "Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц" <4> и многие другие.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 31. Ст. 3731; 2004. N 8. Ст. 663; N 47. Ст. 4666.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2371; 2002. N 27. Ст. 2704; N 37. Ст. 3530; 2003. N 33. Ст. 3269; 2004. N 7. Ст. 535; N 47. Ст. 4666; 2006. N 3. Ст. 297; N 32. Ст. 3659; N 39. Ст. 4083.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2680; 2005. N 7. Ст. 560.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 32. Ст. 3323.

7. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 <1>, министр внутренних дел Российской Федерации издает на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации нормативные правовые акты, в том числе совместно с руководителями федеральных органов исполнительной власти, заключает международные договоры межведомственного характера (подп. 4 п. 8 и подп. 6 п. 12).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3149; N 45. Ст. 4416; 2006. N 1. Ст. 116; N 24. Ст. 2584; 2007. N 13. Ст. 1540.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 <1>, дают исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов МВД России, относя к ним директиву, приказ, положение, наставление, инструкцию, правила, устав.
--------------------------------
<1> Организация правовой работы в системе МВД России. Сборник правовых актов и методических документов / Под общ. ред. В.В. Черникова. Т. 1. М., 2006. С. 364 - 442.

Директива содержит нормативное предписание ориентирующего характера, определяющее перспективы развития системы МВД России, а также основные направления ее деятельности.
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования системы МВД России, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы.
Положения и наставления регулируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении систематизированно определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы и порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.
Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России.
Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России запрещают издавать нормативные правовые акты или документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и в каком-либо ином прямо не указанном ими виде.
В качестве примера нормативных правовых актов МВД России можно привести Приказ МВД России от 1 июля 1998 г. N 329 "О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России" (зарегистрирован в Минюсте России 4 июня 1998 г. N 1534) <1>, установивший, в частности, исчерпывающий перечень оснований остановки транспортных средств сотрудниками милиции; Приказ МВД России от 11 февраля 1999 г. N 102 "О проведении добровольной государственной дактилоскопической регистрации" (зарегистрирован в Минюсте России 18 марта 1999 г. N 1732) <2>, утвердивший Наставление по порядку проведения добровольной государственной дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации в органах внутренних дел Российской Федерации; Приказ МВД России от 15 марта 1999 г. N 190 "Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств" (зарегистрирован в Минюсте России 22 апреля 1999 г. N 1763) <3>, утвердивший, в частности, Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; Приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. N 288 "О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июня 1998 г. N 814" (зарегистрирован в Минюсте РФ 24 июня 1999 г. N 1814) <4>, утвердивший Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации; Приказ МВД России от 14 декабря 1999 г. N 1038 "Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте РФ 10 апреля 2000 г. N 2190) <5>; Приказ МВД России от 26 августа 2004 г. N 533 "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства" (зарегистрирован в Минюсте России 28 сентября 2004 г. N 6043) <6>, утвердивший Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; Приказ МВД России от 29 июня 2005 г. N 511 "Вопросы организации производства судебных экспертиз в экспертно-криминалистических подразделениях органов внутренних дел Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте России 23 августа 2005 г. N 6931) <7>, утвердивший Инструкцию по организации производства судебных экспертиз в экспертно-криминалистических подразделениях органов внутренних дел Российской Федерации; Приказ МВД России от 17 октября 2005 г. N 834 "Об утверждении Инструкции о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (зарегистрирован в Минюсте России 23 ноября 2005 г. N 7186) <8>.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 13; 2006. N 40.
<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 13.
<3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 18 - 19; 2001. N 24; 2004. N 16.
<4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 32; 2004. N 5; 2005. N 34; Российская газета. 2003. 15 июля.
<5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 17; 2002. N 11; 2005. N 21; 2006. N 32.
<6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 49.
<7> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 35.
<8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 49.

Приведенные примеры иллюстрируют давно сложившуюся и теперь уже санкционированную Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России практику утверждения приказами министра внутренних дел Российской Федерации ведомственных нормативных актов в виде положений, наставлений, инструкций, правил, уставов.
В юридической литературе высказана точка зрения, что утверждение приказами иных ведомственных нормативных актов превращает последние в акты второго порядка, обесценивает их нормативное содержание, делает их "полуобязательными". С этим трудно согласиться. Утверждение приказами МВД России собственных нормативных актов иных наименований служит дополнительной гарантией их законности, снимает у исполнителей всякие сомнения в их юридической силе, а кроме того, удобно тем, что позволяет в приказе решить необходимые вопросы, связанные с введением таких актов в действие. Отметим, что аналогичную схему нормотворчества используют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
8. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> установил, что решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, дает толкование Конституции Российской Федерации, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а акты или их отдельные положения, признанные этим судом неконституционными, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 125) утрачивают силу, нельзя не признать, что решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют несомненный нормативно-правовой характер и являются составной частью правовой основы деятельности милиции.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273; 2007. N 7. Ст. 829.

Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12, и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, установлено, что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления граждан при выборе места пребывания и жительства. Регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права граждан выбирать место жительства. Регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 6. Ст. 783.

Другим примером может служить правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации на противоречивое толкование общими судами норм, регулирующих увольнение сотрудников органов внутренних дел по основаниям, установленным Законом о милиции и Положением о службе в органах внутренних дел.
Первоначальная оценка по данному вопросу была дана в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г. N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго части седьмой статьи 19 Закона РСФСР "О милиции" <1>, в соответствии с которой "специфическая деятельность, которую осуществляют органы внутренних дел, предопределяет специальный правовой статус сотрудников милиции. Исходя из положения Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (часть 4 статья 32), государство, регулируя отношения службы в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила. Это находится в полном соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией" (п. 3).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 24. Ст. 2342.

В п. 6 указанного Постановления было также обращено внимание на то, что "суды при разрешении споров на основании абз. 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР "О милиции" ограничиваются только формальным установлением факта выслуги срока службы, дающего право на пенсию, без выяснения подлинных причин увольнения сотрудника милиции".
В дальнейшем Конституционному Суду Российской Федерации приходилось дважды возвращаться к этому вопросу в связи с соответствующими обращениями граждан. Ответы на эти обращения получили отражение в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2004 г. N 460-О и от 24 февраля 2005 г. N 20-О, в которых была сделана ссылка на ранее сформулированную его правовую позицию в Постановлении от 6 июня 1995 года.
В частности, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 20-О (п. 3) гласит, что "Закон Российской Федерации "О милиции" и Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации фактически осуществляют единое нормативное регулирование деятельности органов внутренних дел (в том числе милиции), прохождения в них службы, а также прав и обязанностей их сотрудников; изменения и дополнения в указанное Положение вносились федеральными законами. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" четко установил, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, указанные вопросы регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в части, не противоречащей Закону Российской Федерации "О милиции". Поэтому само по себе установление оснований для увольнения со службы в органах внутренних дел не Законом, а Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявителя".
Данные правовые акты, как и иные акты Конституционного Суда Российской Федерации, непосредственно регулирует практическую деятельность милиции.
9. В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Подобные разъяснения содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Они представляют собой правовые предписания, существенно конкретизирующие, уточняющие положения законов, президентских и правительственных нормативных актов. Так, непосредственное отношение к деятельности милиции имеют п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", согласно которому "отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище <1>; п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 14 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами", определяющий уголовно и административно наказуемое их хранение как действия лица, связанные с незаконным владением наркотическими средствами, психотропными веществами или их аналогами, в том числе для личного потребления (содержание при себе, в помещении, тайнике и других местах), независимо от времени хранения" <2>, и др.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 5; 2007. N 5.
<2> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.

Согласно ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) гражданин и организация вправе обжаловать в суд нормативные правовые акты государственных органов (за исключением тех, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации), в том числе указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты МВД России, если считает, что ими нарушены их права или свободы. Если суд признает жалобу обоснованной, он своим решением обязывает соответствующий государственный орган устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. Для устранения допущенных нарушений закона решение суда по жалобе направляется руководителю государственного органа, акт которого был обжалован. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части недействующими этот акт либо его отдельная часть считаются недействующими (ст. 253 ГПК РФ).
Таким образом, суды общей юрисдикции, несомненно, участвуют в формировании правовой основы деятельности милиции, если иметь в виду прежде всего результаты рассмотрения ими жалоб граждан на подзаконные акты, относящиеся к сфере такой деятельности. Поскольку же позиция разных судов по одному и тому же вопросу может быть различной, а их решения могут быть обжалованы в вышестоящие судебные инстанции, главенствующую роль здесь играет, конечно, Верховный Суд Российской Федерации как высший судебный орган по делам, подсудным судам общей юрисдикции.
Так, например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 1998 г. признан незаконным (недействительным) п. 41 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 831, в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. N 7. С. 20, 21.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 г. N ГКПИ 00-1195 признан незаконным абз. 1 п. 15.13 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 14 декабря 1993 г. N 1038, в части, допускающей возможность отзыва сотрудника из очередного отпуска без его согласия <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 7. С. 10 - 11.

По решению государственного органа, издавшего нормативный акт, признанный в судебном порядке полностью или частично незаконным, последний утрачивает силу либо в него вносятся соответствующие изменения и дополнения.
10. Часть 1 комментируемой статьи в новой редакции совершенно закономерно включила в правовую основу деятельности милиции международные договоры Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" <1> международный договор - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757.

Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению МИД России также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры России межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (например, в Вестнике МВД России).
В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются более 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия - межгосударственными, межправительственными, межведомственными.
В числе наиболее важных с точки зрения правового регулирования деятельности милиции международных договоров Российской Федерации следует назвать Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Европейскую конвенцию о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. и др.
В настоящее время по линии МВД России действует 73 соглашения межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами всех стран - членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других государств.
Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) называет составной частью ее правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству. В этой связи отсутствие упоминания в комментируемой статье об общепризнанных принципах и нормах международного права ничуть не принижает их важную роль в регулировании деятельности российской милиции. В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности милиции следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную резолюцией 690 Парламентской ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др.
11. Комментируемая статья в новой редакции обязывает милицию руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Анализ ст. ст. 71 - 73 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что сфера деятельности милиции в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации ("регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина"; "безопасность"; "уголовное, уголовно-процессуальное законодательство") и предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов ("защита прав и свобод человека и гражданина"; "обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности"; "административное, административно-процессуальное законодательство"; "кадры правоохранительных органов"). Отсюда следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность милиции, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и указанными выше нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Именно таким образом устанавливаются пределы полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию деятельности милиции.
Примерами рассматриваемой категории нормативных актов могут служить, в частности, Закон Республики Башкортостан от 27 июня 2006 г. N 333-з "О профилактике правонарушений в Республике Башкортостан" <1>, Закон Московской области от 20 декабря 2006 г. N 231/2006-ОЗ "Об административной ответственности за нарушение требований к размещению объектов игорного бизнеса на территории Московской области" <2>, Закон Ивановской области от 9 января 2007 г. N 1-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ивановской области" <3>, Закон г. Москвы от 28 февраля 2007 г. N 6 "О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве" <4>, Закон Приморского края от 5 марта 2007 г. N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае" <5>, Закон Пензенской области от 24 апреля 2007 г. N 1267-ЗПО "Об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан" <6> и др.
--------------------------------
<1> Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2006. N 15. Ст. 936; 2007. N 15. Ст. 801.
<2> Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 21 декабря.
<3> Собрание законодательства Ивановской области. 2007. N 10 (330).
<4> Ведомости Московской городской Думы. 2007. N 4. Ст. 34.
<5> Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2007. 6 марта; 14 августа.
<6> Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2007. N 39. Ч. 1. Ст. 171; N 42. Ч. 1. Ст. 197.

Обращает на себя внимание тот факт, что если прежняя редакция ч. 1 ст. 4 Закона о милиции включала в правовую основу деятельности милиции акты всех (а значит, и городских, и районных, и районных в городе) местных советов народных депутатов, изданные в пределах их полномочий, то действующая редакция упоминания о нормативных актах органов местного самоуправления не содержит. Отсюда следует, что милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что в отличие от милиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).
12. Поскольку создать в полном объеме новую российскую нормативно-правовую базу деятельности милиции за короткое время невозможно, вполне естественно, что определенный период будут сохранять свое действие некоторые нормативные правовые акты бывшего СССР.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что законы и иные правовые акты Союза ССР, которыми руководствуется в своей деятельности российская милиция, действуют на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
К такому законодательству относятся, во-первых, Конституция Российской Федерации (раздел второй), которая предусматривает, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, а во-вторых, Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", устанавливающее в дополнение к этому, что нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей законодательству РСФСР и указанному Соглашению <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1798.

Прежде чем применить нормативные правовые акты СССР, сотрудники милиции обязаны выяснить, вступают ли они в противоречие с российским законодательством, и если да, то в какой части. В зависимости от этого принимается соответствующее правоприменительное решение. При этом следует отдавать себе отчет в том, что рядовому правоприменителю в подобных ситуациях по понятным причинам принять правильное решение весьма затруднительно. Определяющее значение здесь будет иметь позиция руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, судов.