Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <1> (далее - Закон о милиции или Закон) является одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР, которые продолжают действовать с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 560; N 32. Ст. 1231; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1. Ч. 2. Ст. 15; N 31. Ст. 3172; N 32. Ст. 3316; 2002. N 18. Ст. 1721; N 27. Ст. 2620; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27. Ч. 1. Ст. 2700; N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4847; 2004. N 30. Ст. 3087; N 35. Ст. 3607; 2005. N 13. Ст. 1078; N 14. Ст. 1212; N 19. Ст. 1752; 2006. N 24. Ст. 2555; N 31. Ч. 1. Ст. 3420, 3425, 3452; N 52. Ч. 1. Ст. 5498; 2007. N 10. Ст. 1151; N 41. Ст. 4845.

Закон о милиции впервые в истории России комплексно урегулировал правовой статус, организационную структуру милиции и определил тем самым место и роль милиции в обществе и государстве. С его опубликованием и вступлением в силу большой пласт общественных отношений, касающихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, получил правовое опосредование на уровне нормативного акта высшей юридической силы.
Появление российского Закона о милиции обусловлено многими факторами, и прежде всего насущными потребностями строительства демократического, правового государства, социальными ценностями которого являются свобода личности, справедливость, верховенство закона.
В ходе начавшегося в конце 80-х годов глубокого реформирования фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 60-х - начале 70-х годов, новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий - крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом - обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление - быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.
Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Уже не приходилось сомневаться, что эта модель также принципиально не способна функционировать в рамках жестких ограничений, связанных с соблюдением прав человека и гражданина, которые правовое государство налагает на свои органы, поддерживающие правопорядок.
Словом, назрела необходимость радикального пересмотра существующих нормативно-правовых основ организации и деятельности милиции.
Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 80-х годов, с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы занимал в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" <1>.
--------------------------------
<1> Свод законов СССР. М., 1985. Т. 10. С. 230 - 235.

Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера - Положение о советской милиции, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. N 385, было опубликовано лишь в 1985 г. - через 12 лет после принятия <1>.
--------------------------------
<1> Свод законов СССР. М., 1985. Т. 10. С. 236 - 247.

Правовая основа организации и деятельности милиции характеризовалась идеологизированностью. Милиция руководствовалась не только законодательными и иными нормативными актами, изданными в развитие директив КПСС, но и непосредственно постановлениями ЦК КПСС. Принцип партийного руководства милицией закреплялся в законодательстве текстуально.
Нормативный материал отличался большими объемами, слабой структурированностью и взаимосогласованностью. Правовая основа организации и деятельности милиции формировалась при отсутствии целостной концепции. Нормативные правовые акты о милиции нередко содержали элементы дублирования, противоречили друг другу, а порой и здравому смыслу. При этом многие острые вопросы взаимоотношений милиции и граждан оставались вне сферы юридического опосредования.
Особенностью предшествовавшей правовой базы организации и деятельности российской милиции являлась и едва заметная роль собственно республиканских нормативных правовых актов. Все основные вопросы организации и деятельности милиции России должны были решаться и решались на уровне органов государственной власти и управления СССР.
Наконец, нельзя не отметить, что существовавшая союзно-республиканская организационно-правовая модель милиции, сформировавшаяся в условиях административно-командной системы управления обществом, не отвечала задачам строительства российской правовой государственности. Нужен был новый взгляд на место и роль милиции в обществе, что и нашло отражение в комментируемом Законе.
Анализ Закона и сопровождавших его документов, к разработке которых авторы имели непосредственное отношение, позволяет назвать несколько идей, составляющих суть его концепции.
Прежде всего, важно подчеркнуть, что Закон закрепил общечеловеческие ценности в качестве принципов деятельности милиции. На место прежних основополагающих начал - руководящей роли КПСС и социалистической законности - поставлены принципы законности, гуманизма, социальной справедливости, "политического нейтралитета", беспристрастности и, что следует подчеркнуть особо, - уважения и соблюдения прав человека и гражданина. Эти новые правовые принципы деятельности милиции наполнены конкретным юридическим содержанием. В полном согласии с международно-правовыми нормами Закон устанавливает, в частности, что милиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения и должностного положения, а также других обстоятельств. Сотрудники милиции обязаны подчиняться только закону, и поэтому в милиции не допускаются создание и деятельность политических партий и их организаций.
Закон сделал значительный шаг на пути деуниверсализации милиции, т.е. сужения ее функций. Смысл состоял в том, чтобы освободить отдельного человека и общество в целом от тотального полицейского надзора, опеки и вмешательства в их жизнь - этих характерных черт предшествующих десятилетий. Закон, в частности, снял с милиции прежнюю задачу борьбы с "антиобщественными действиями" и "антиобщественными явлениями". Самое же, пожалуй, главное состоит в том, что Постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" <1> определило перечень функций, не свойственных милиции, которые должны были быть переданы в ведение иных органов. К сожалению, в полной мере это Постановление так и не выполнено. В ведении милиции по-прежнему находятся медицинские вытрезвители, предупреждение детской безнадзорности, проведение специализированных монтажно-эксплуатационных работ и ряд других функций.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 504.

Закон, и это следующая его концептуальная идея, исходил из необходимости наделения милиции комплексом достаточных полномочий. Интересы соблюдения и защиты прав человека и гражданина требуют важности возможно более полно и детально перечислить именно в Законе все права милиции, требующиеся для эффективного выполнения возложенных на нее обязанностей. Законодатель прежних лет не очень-то беспокоился на этот счет, полагая, и не без оснований, что сотрудники милиции и при отсутствии соответствующих юридических норм смогут решать поставленные перед ними задачи. Понятно, что при подобном подходе страдал в первую очередь конкретный человек, нередко становившийся жертвой милицейского произвола. Однако, с другой стороны, возникла и проблема правовой незащищенности сотрудников милиции, когда по каким-либо соображениям (чаще конъюнктурного характера) контролирующие инстанции признавали обычные методы и средства деятельности милиции незаконными. Поэтому российский Закон о милиции пересмотрел основания и порядок реализации милицией ряда ее правомочий, касающихся задержания граждан, их личного досмотра, проникновения в жилые и иные помещения, применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия и т.д.
При разработке Закона авторы исходили из идеи, что в деятельности милиции должно обеспечиваться сочетание интересов как государства, так и местного самоуправления. Новый Закон в определенной степени ослабил тот жесткий уровень централизации, которым характеризовалась милицейская система. В составе органов внутренних дел он учредил вертикально ориентированную криминальную милицию и милицию общественной безопасности, подчиненную не только по вертикали, но и по горизонтали органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местной администрации. Подобный подход, возможно, и не является идеальным решением, но все же способствует лучшему сочетанию в деятельности милиции государственных и местных интересов.
Закон демократизировал порядок и условия службы в милиции. Это нашло отражение в распространении на служебные отношения многих положений трудового законодательства, касающихся приема на службу, увольнения со службы, порядка обжалования дисциплинарных взысканий, продвижения и перемещения по службе в милиции.
Одной из составных частей концепции Закона явилось обеспечение социальной и правовой защищенности сотрудников милиции. В числе новых гарантий социальной защиты сотрудников милиции были предусмотрены: общая продолжительность рабочего времени не более 40 часов в неделю; компенсация за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, а также за сверхурочную работу; право сотрудников милиции объединяться в профессиональные союзы; право увольняться по собственному желанию; право обжаловать в суд приказ об увольнении; обязательное государственное страхование сотрудников милиции на случай гибели или увечья; право на дополнительный оплачиваемый отпуск в зависимости от выслуги лет; право на бесплатный проезд в общественном транспорте; льготы в обеспечении жилой площадью, телефоном, предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях; право на внеочередное приобретение проездных документов и размещение в гостинице при нахождении в командировке.
Среди гарантий правовой защиты сотрудников милиции следует назвать обязательность исполнения всеми лицами их законных требований; презумпции законности действий сотрудника милиции и доверия к нему; недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника милиции должностных лиц, прямо не уполномоченных на то законом; распространение на сотрудника милиции положений законодательства об обстоятельствах, исключающих преступность деяния: необходимой обороне и крайней необходимости; право на постоянное хранение и ношение специальных средств и огнестрельного оружия; особые гарантии безопасности от посягательства со стороны лиц, задерживаемых с применением оружия (определение зоны безопасности, право стрелять первым); недопустимость увольнения из милиции в связи с совершением преступления до вступления обвинительного приговора суда в законную силу; четкое определение обязанностей и прав, которыми сотрудник милиции наделен всегда и везде (так называемые "уличные" обязанности и права).
Подобные гарантии, несомненно, вносят свой вклад в обеспечение уверенного, инициативного и беспрепятственного осуществления сотрудниками милиции служебных обязанностей.
В целом российский Закон о милиции, несмотря на некоторые свои недостатки, выявленные практикой, не только сконструировал в общих чертах новую организационно-правовую модель милиции Российского государства, но и, что не менее важно, создал фундамент для последующего интенсивного правового регулирования вопросов, непосредственно относящихся к сфере деятельности милиции.
За прошедшие годы в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства. Обобщая накопленный опыт, можно сделать вывод, что милицейское (полицейское) законодательство России развивалось и развивается по ряду направлений.
Осуществляется поэтапный переход собственно на российскую схему правового обеспечения организации и деятельности милиции. Необходимость такой работы очевидна. До тех пор пока милиция в своей деятельности будет руководствоваться устаревшими союзными нормативными правовыми актами, говорить об эффективности ее деятельности не приходится. Поэтому нужны собственные правовые регламенты организации и деятельности милиции, отвечающие условиям построения демократического государства. К сожалению, в сфере деятельности милиции пока еще продолжают действовать отдельные нормативные правовые акты Союза ССР и МВД СССР. Отмена этих актов должна быть осуществлена в ближайшие годы.
Рельефно прослеживается тенденция к обеспечению приоритета закона в решении вопросов организации и деятельности милиции. Повышение уровня правового обеспечения милиции диктуется необходимостью формирования надежных гарантий законности в ее деятельности, потребностями перехода милиции на подлинно демократические принципы работы. Строительство правового государства требует, чтобы вся деятельность милиции, в ходе которой она так или иначе затрагивает права, свободы и законные интересы частных лиц и организаций, а также основные начала внутримилицейской жизни были урегулированы актами высшей юридической силы.
Милицейское (полицейское) законодательство все более приближается к международно-правовым стандартам. Говорить о том, насколько значим данный принцип правотворческой работы, как и о том, что до недавнего времени он во многом игнорировался, вряд ли приходится. Между тем международное сообщество, Совет Европы на основе национального опыта разных стран выработали комплекс норм и рекомендаций в области принятия мер по предупреждению преступности, восприятие которых является важным условием качественного улучшения служебной деятельности милиции, осуществления ее в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека и гражданина.
Принимаются меры по упрощению правовой оснащенности милиции. В этой связи идет работа по разработке и принятию комплексных правовых актов, т.е. актов, которые, по возможности, опосредовали бы как можно более широкий пласт социальных отношений, связанных с функционированием милицейского аппарата. Такой подход позволяет уменьшить объем нормативного материала, повысить его структурированность, упростить работу с ним, а также дает возможность "расшивать" пограничные поля в деятельности милицейских подразделений.
Определенное развитие получают позитивно-стимулирующие способы правового регулирования организации и деятельности милиции. Традиционно в милицейском (полицейском) законодательстве преобладает принудительный, ограничительный компонент. Безусловно, обязывающие, запрещающие и предписывающие нормы выражают суть права и правовой регуляции. Однако их значительный удельный вес существенно ограничивает возможности милиции в повышении эффективности своей деятельности. Нужно большее присутствие диспозитивных норм, норм-целей, норм-рекомендаций, норм-стимулов.
За период, прошедший со дня принятия Закона о милиции, изменения и дополнения в него вносились 29 раз: Законами Российской Федерации от 18 февраля и 1 июля 1993 г.; Федеральными законами от 15 июня 1996 г., 31 марта и 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября и 29 декабря 2000 г., 26 июля и 4 августа 2001 г., 25 апреля, 30 июня и 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня, 7 июля и 8 декабря 2003 г., 20 июля и 22 августа 2004 г., 21 марта, 1 апреля, 9 мая 2005 г., 8 июня, 18 июля, 25 июля, 27 июля и 18 декабря 2006 г., 2 марта и 2 октября 2007 г.
Авторы анализируют все статьи Закона о милиции, при необходимости привлекая другие законодательные, иные нормативные правовые акты, включая и нормативные правовые акты МВД России.
В связи с тем что объем комментария к ст. 10 и ст. 11 достаточно велик, для удобства пользования каждый пункт указанных статей прокомментирован отдельно.
Безусловно, практика применения Закона о милиции уже высветила некоторые его пробелы и неопределенности, а также несоответствие ряда его норм требованиям устойчивого и эффективного функционирования милицейского аппарата. Комментарий не преследует цель восполнить указанные недостатки. Это - прерогатива законодателя. В то же время авторы сочли возможным высказать свою позицию по нерешенным проблемам, увязывая ее с действующим законодательством, судебной и правоприменительной практикой. Комментарий дает определенные ориентиры для применения правовых норм.
Будучи источником доктринального толкования Закона, комментарий в известной мере содержит критику соответствующих норм Закона о милиции, подзаконных актов, принятых в его исполнение. Подобная критика необходима исключительно в целях подтверждения многоаспектности вопроса, показа возможных путей дальнейшего развития милицейского (полицейского) законодательства.
Авторы будут считать свою цель достигнутой, если комментарий в какой-то мере облегчит работу сотрудников милиции, органов, контролирующих и надзирающих за ее деятельностью, окажет помощь преподавателям, студентам и аспирантам юридических образовательных учреждений, даст необходимые ориентиры субъектам правотворческой и правозащитной деятельности.